Социальная реабилитация

Социальная политика в отношении инвалидов: финансово-экономический аспект

Финансовое обеспечение государственной политики социальной защиты инвалидов в России

Самым узким местом социальной политики в отношении инвалидов остается ее разрозненность и отсутствие единой стратегии. Фактически мы имеем дело с отдельными социальными мерами, а не с комплексной системной концепцией. При этом утрачивается реальное представление об эффективности льгот, об их ориентированности на конкретные социальные задачи. Социальные меры часто дублируют друг друга по целям и финансированию. Например, в дореформенный период выплаты по возмещению вреда составляли разницу между утраченным заработком и пенсией по инвалидности. Теперь пенсии по инвалидности в расчет не принимаются и потерпевший получает возмещение вреда как восполнение утраченного заработка плюс пенсию по инвалидности. Отсутствие концепции ведет к тому, что у политики отсутствует реальная финансовая основа. Законы, обеспечивающие льготы, принимаются без учета возможности их реального финансового исполнения. Вообще говоря, эти законы противоречат основному финансовому закону страны – Закону о федеральном бюджете РФ. Законы по льготам исходят из обязательного выполнения обязательств федерального бюджета или бюджета субъекта федерации перед получателем. Между тем российский закон о федеральном бюджете устанавливает приоритеты выполнения различных статей бюджета и предусматривает возможность недофинансирования по отдельным статьям.

Таблица 4. Источники финансирования социальной защиты инвалидов.

По своим провозглашенным целям социальная политика в отношении инвалидов должна носить активный характер. На практике провозглашенные цели подменяются мероприятиями по социальному обеспечению инвалидов. В общем объеме расходов на социальную защиту инвалидов (без учета трансфертов регионам) средства Пенсионного фонда (пенсии инвалидам с учетом компенсационных выплат) составляют 98,1%. При выплате пенсий и компенсационных льгот государство исходит из необходимости абсолютного удовлетворения всех потребностей инвалидов за счет государства без учета уровня доходов и других критериев, кроме заключения медико-социальной экспертизы.

В России в целом расходы на реализацию политики социальной защиты инвалидов из федерального бюджета (359,3 млрд. руб.) и государственных внебюджетных фондов (пенсионный фонд, фонд занятости, фонд социального страхования) по оценке в 1997г. составили более 31 трлн. руб.

Таблица 5. Пенсионное обеспечение инвалидов

В настоящее время пенсионное обеспечение инвалидов в России не увязано с уровнем доходов инвалидов и с его занятостью (незанятостью) и также весьма слабо связано с реабилитацией инвалида. Изменения в назначении пенсий касаются только “пороговой” реабилитации, то есть реабилитации, заканчивающейся переходом из второй группы в третью, или полным снятием инвалидности, что теоретически может относиться только к инвалидам третьей группы. Пенсии не относятся к льготам и компенсациям “активной реабилитации”, то есть они не помогают инвалиду вернуться в общество, не стимулируют его активного реабилитационного поведения - пенсии выполняют исключительно функцию социальной поддержки инвалидов и по своей природе являются социальным пособием лицам, которые не обладают достаточной конкурентоспособностью для того, чтобы прокормить себя.

Современная пенсионная система в отношении инвалидов кажется менее эффективной не только по сравнению с зарубежными системами, но и с прежней российской. В России до 1991г. существовала система, когда заработная плата инвалида ограничивала (отменяла) его право на получение пенсии. Отказ от прежней системы по сути означает, что Россия фактически признала два факта: (1) резкое падение жизненного уровня инвалидов, в том числе работающих; (2) неспособность инвалида достичь в обществе положения, когда он сможет обеспечивать себя самостоятельно.

Стремясь поддержать инвалида, Россия пошла по максимально затратному пути. В настоящее время практически сняты все преграды к получению пенсий (ослабление порогов в назначении инвалидности, снятие ограничения на получение пенсии работающим гражданам из числа высокооплачиваемых), одновременно с этим размер пенсии возрос по отношению к реальной заработной плате (рисунок 1).

Принципиального различия между пенсией по старости и пенсией по инвалидности для инвалида не существует. Инвалиду по достижении пенсионного возраста дано право выбирать вид пенсии, и, естественно, пенсионер останавливается на пенсии большего размера. Как следует из наших демографических и статистических оценок, инвалидов–получателей пенсий в России насчитывается 9,34 млн. чел. Эта численность близка к максимальным оценкам инвалидности и практически исключает вероятность того, что значимая группа инвалидов, которая по российским законам признается таковыми, не претендует на пенсии по инвалидности.

С точки зрения регулирования доходов этой социальной группы важнейшее значение имеют следующие обстоятельства.

Рисунок 1. Соотношение среднемесячной заработной платы и назначенной месячной пенсии.

- В период реформирования экономики инвалиды де-факто оказались отрезанными от рынка труда и рабочих мест, которые могли бы им обеспечить достойное существование.

- Инвалидность тесно связана с бедностью, и в бедной среде вероятность появления инвалида выше. Как следствие, структура инвалидов по доходам должна быть смещена вниз относительно структуры по доходам всего населения.

- Среди инвалидов доля детей (до 16 лет) и пенсионеров по старости составляет 58,8% и имеет тенденцию к росту.

- Уровень реальной заработной платы в современной России крайне низок. Если средняя начисленная заработная плата с учетом долгов за предшествующий год в 1997г. составляла 975,0 тыс. руб., то пенсия по инвалидности с учетом компенсационных выплат на ту же дату составила 333,2 тыс. руб., а пенсия по старости 384,6 тыс. рублей.

Общая сумма, необходимая для выплат пенсий инвалидам в месяц, оценочно составляет 2,2 млрд. руб., или 26,4 млрд. руб. в год. В целом в 1997г. на пенсионное обеспечение инвалидов различных категорий было затрачено 30,5 трлн. руб., что составляет более 17% всех средств Пенсионного фонда на выплаты пенсий.

Рисунок 2. Размеры среднемесячной начисленной заработной платы, начисленной с учетом долгов предыдущего года, фактически выплаченной и среднемесячных пенсий

Таблица 6. Финансирование политики социальной защиты инвалидов из средств Государственного пенсионного фонда Российской Федерации в 1997г.

млрд. руб.

Действующая система пенсионного обеспечения в России будет сдерживающим фактором на пути признания со стороны государства инвалидами граждан, которые по международной классификации могли бы и должны были бы быть отнесены к таковым. Следовательно, и реабилитационные программы в отношении “непризнанных инвалидов” начаться не могут. Другими словами, социальная направленность политики в отношении инвалидов сдерживает развитие реабилитационной направленности.

Установленная система назначения инвалидности закрепляет положение инвалида – все движение по реабилитации ограничивается, в основном, второй группой инвалидности. Реабилитационные мероприятия в глазах инвалида имеют смысл, если они не ведут к переходу в третью группу инвалидности или полной реабилитации.

В настоящее время пенсионное обеспечение инвалидов делает инвалидность привлекательной для категорий населения, которые при других обстоятельствах не стали бы регистрировать инвалидность. Одной из причин оформления инвалидности является потребность в льготе на лекарства в связи с тем, что размер пенсии не дает возможности приобретать лекарства в соответствии с медицинскими показаниями.

К сожалению, “безбарьерная” пенсия приводит не только к росту социальной нагрузки на общество, но и к сохранению пассивного социального поведения реципиентов. Самое опасное в сформированной системе состоит в том, что расширение социальных льгот, пусть даже не подкрепленных финансовыми источниками, - популярная мера для любого законодательного органа, сжатие социальных льгот - напротив, мера чрезвычайно непопулярная и решиться на нее гораздо труднее. В то же время назрела необходимость резко сократить отдельные льготы и компенсации, например, получаемые “по политическим причинам” [14], и изменить фильтры получения инвалидности[15]. Как показывает российский и международный опыт, движение в сторону расширения социальной помощи инвалидам исторически обусловлено и вызвано целом рядом объективных причин:

- ухудшением экологической ситуации;

- интенсификацией труда и связанным с этим ростом отдельных видов заболеваний;

- общим ростом травматизма, обусловленным ростом технического уровня производства;

- высоким уровнем экономического развития и благосостояния в некоторых странах и появлению возможности включения в спектр социальной помощи как новых категорий населения, так и новых видов социальной помощи;

- в отдельных странах ввиду сокращения емкости рынка труда необходимостью “удерживания” отдельных групп населения в качестве пассивных реципиентов социальной помощи;

- привлекательностью для населения в целом расширения социальной помощи: если у отдельных групп возникает возможность попасть в зону государственной помощи или расширить ее рамки, то данная группа постарается через политическое давление свои возможности реализовать.

- усилением лоббистских методов в процессе принятия политических и экономических решений.

Несовершенство существующей системы финансового обеспечения политики в отношении инвалидов приводит к недофинансированию отдельных мероприятий этой политики, к задержкам по выплатам разных видов пособий и компенсаций, к реальной недоступности благ, гарантированных законом. Основным преимуществом пенсии как социального вида помощи инвалиду является законодательно закрепленная обязательность предоставления и гарантированность выплат. Все остальные виды помощи, мероприятия в отношении инвалида не гарантируют обязательность финансирования и, как показывает практика, не финансируются в полном объеме.

От состояния федерального и региональных бюджетов зависят предоставление инвалидам льгот и компенсаций, предусмотренных федеральным и региональными законодательствами, а также реализация федеральных и региональных программ помощи инвалидам. За период 1995-97гг. в федеральном бюджете РФ и бюджетах субъектов РФ затраты на реализацию социальной политики государства, в том числе и в отношении инвалидов в абсолютном выражении постоянно увеличивалась. Так, если в 1996г. по отношению к 1995г. затраты консолидированного бюджета на социальную политику возросли на 15,7 трлн. руб. или 174,8%, то в 1997г. - уже на 18,4 трлн. руб. или 150,1% к предыдущему периоду. В рассматриваемом периоде темпы роста затрат федерального бюджета РФ на социальную политику значительно превышают темпы роста общих затрат бюджетов субъектов РФ на эти цели. Так, если затраты из федерального бюджета РФ в 1996г. по отношению к предыдущему периоду возросли на 251,3%, то общие затраты бюджетов субъектов РФ на эти цели за указанный период возросли на 146,9%. Однако если рассматривать расходы бюджетной системы на социальную политику с учетом роста цен на товары и услуги за соответствующий год, то темпы роста реальных расходов консолидированного бюджета в 1996г. по сравнению с 1995г. возросли всего на 16,2%, а федерального бюджета - на 46,6%, в то время как реальные расходы бюджетов субъектов РФ за этот же период снизились на 7,5%.

В 1997г. реальные расходы консолидированного бюджета по сравнению с 1995г. возросли на 46,5%. Наблюдается и более значительный рост доли затрат федерального бюджета на реализацию социальной политики в общих расходах на социально-культурные мероприятия, по сравнению с аналогичными расходами бюджетов субъектов РФ. Так, если доля расходов федерального бюджета в общих расходах на социально-культурные мероприятия в 1995г. составляла 19,9%, то в 1996г. - 36,3%. В то же время аналогичный показатель бюджетов субъектов РФ составлял 15,6% и 15,4% соответственно.

Таблица 7. Расходы бюджетной системы на социальную политику

трлн. руб.[16]

В результате недопоступления налоговых платежей в федеральный бюджет, в 1997г. было произведено секвестирование объемов годовых бюджетных назначений по незащищенным статьям расходов, что привело к фактическому исполнению федерального бюджета по финансированию мероприятий социальной политики и учреждений социальной защиты в размере 65% от объемов, утвержденных федеральным законом “О бюджете Российской Федерации на 1997г.”. Кроме того, расходы, предусмотренные в бюджетах субъектов РФ на указанные мероприятия и учреждения социальной защиты населения, профинансированы немногим более - 69%.

Какое влияние на социальную политику в отношении инвалидов оказывает дефицит бюджетов всех уровней и как отражается такая ситуация на инвалидах? Из федерального бюджета предусмотрено финансирование федеральных целевых программ социальной защиты инвалидов, мероприятий по внедрению средств для информационного обеспечения инвалидов по зрению, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации, протезированию и изготовлению протезно-ортопедической обуви.

Федеральный бюджет РФ является основным источником финансирования 3-х федеральных целевых программ социальной поддержки инвалидов, направленных на повышение уровня социальной защищенности инвалидов: “Социальная защита инвалидов”, “Дети-инвалиды” и “Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997-2000гг.”

Рис. 3 Финансовое обеспечение политики государства в отношении инвалидов из федерального бюджета в 1997г.

Предоставление льгот и компенсации для различных категорий инвалидов

В соответствии с законодательством о социальной защите инвалидов им предоставляется значительное количество прав, льгот и компенсаций. Все предоставляемые инвалидам в соответствии с законодательством права и льготы подразделяются на группы в зависимости от формы и периодичности предоставления, от причин инвалидности, категории, предоставляемых льгот и т.п.

По форме предоставления:

- имеющие “моральную” форму (преимущественное право или первоочередное право в чем-либо);

- имеющие денежную форму (бесплатное обеспечение лекарствами или бесплатное пользование поликлиниками);

- имеющие натуральную форму (бесплатное предоставление автотранспортных средств, мото- и вело–колясок, обеспечение топливом).

По периодичности предоставления:

- имеющие одноразовый характер или предоставляемые с большой периодичностью (бесплатная установка телефона, капитальный ремонт жилой площади);

- имеющие ежемесячный характер (компенсация части стоимости жилой площади, компенсация части стоимости коммунальных услуг);

- имеющие годовую периодичность (бесплатный проезд раз в год или раз в два года в междугороднем транспорте, санаторно-курортное лечение или его компенсация).

Предоставляемые в зависимости от причины инвалидности:

- инвалиды войны и приравненные к ним категории;

- инвалиды по зрению;

- инвалиды в результате чернобыльской катастрофы;

- и т.д.

По охвату определенного числа инвалидов:

- предоставляемые всем категориям инвалидам;

- предоставляемые отдельным категориям инвалидов.

По категориям льгот:

- по пенсионному обеспечению, налогообложению, выплате пособий;

- по получению, приобретению, строительству и содержанию жилых помещений;

- по коммунально-бытовым услугам и торговому обслуживанию;

- по медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения;

- по обеспечению транспортными средствами и оплате проезда;

- по трудоустройству, обучению, переподготовке и условиям труда;

- по пользованию услугами учреждений связи, культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений;

- по получению услуг учреждений социального обслуживания, социальной и юридической помощи.

Одной из важнейших льгот по предоставлению технических средств реабилитации, вопросы реализации которой не решаются годами, является обеспечение инвалидов спецавтотранспортом и его ремонт.

Таблица 8. Удельный показатель стоимости отдельных льгот, предоставляемых инвалидам (в ценах 1997г)

(тыс. руб.)

Льгота по получению средств технической реабилитации - автомобиля и мотоколяски - практически не выполняется повсеместно. Так, из-за отсутствия финансирования в 1996г. инвалиды не обеспечивались мотоколясками и автомобили в 26 регионах России. В 1996г. в 70 субъектах Российской Федерации инвалиды не были обеспечены мотоколясками в соответствии с рекомендациями ВТЭК, на учете на получение мотоколясок в целом по России состоит 24773 чел., кроме того, в 1997г. рекомендации по приобретению мотоколясок даны 4362 чел.

По-прежнему серьезной остается проблема льготного обеспечения лекарственными средствами. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов" от 02.10.92г. № 1157 инвалиды I группы и неработающие инвалиды II группы имеют право на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами. Инвалиды III группы, признанные в установленном порядке безработными, имеют право на 50% скидку с оплаты лекарств. В среднем по России этой льготой пользуется около 60% от числа граждан, имеющих на это право. Однако на практике данный вид льгот предоставляется не всем инвалидам, имеющим на нее право, или не в полном объеме.

То же касается и льгот по оплате коммунальных платежей. Наиболее наглядно это видно на примере Кемеровской области: в 1997г. 50%-ой скидкой в оплате жилья пользовались 404655 чел., при этом стоимость данной льготы составила 116 тыс. руб. на одного человека в год. В это же время 50%-ой скидкой в оплате коммунальных услуг, которая составляет 379 тыс. руб. на одного человека в год, пользовались 578083 чел.

Аналогичная ситуация с предоставлением и других видов льгот. Инвалиды всех категорий, в том числе дети-инвалиды, родители, опекуны (попечители) и социальные работники, осуществляющие уход за детьми-инвалидами, пользуются правом бесплатного проезда на всех видах транспорта городского и пригородного сообщения, кроме такси. Правом бесплатного проезда на городском общественном транспорте пользуются 650661 чел., при этом стоимость льготы на одного человека в год составляет 550 тыс. руб. Правом же льготного проезда на железнодорожном, водном и автотранспорте пригородного сообщения пользуются уже 710050 чел., стоимость данного вида льготы на одного человека в год составляет 574 тыс. руб.

Инвалидам I и II групп и детям-инвалидам предоставляется право бесплатного проезда один раз в год к месту лечения и обратно. Стоимость бесплатного проезда к месту лечения и обратно на одного человека в год в данном регионе составляет 1543 тыс. руб. и пользуются этой льготой 73171 чел. Общая потребность в год составляет 112,9 млрд. руб.

Законодательство Российской Федерации гарантирует социальную защиту всем участникам боевых действий различных войн, экологических и техногенных катастроф, аварий разного масштаба. На загрязненной в результате катастрофы на ЧАЭС территории 14 субъектов Российской Федерации проживает около 2,7 млн. человек, на которых распространяются льготы и компенсации, установленные законом Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”. В течение 1997г. средства на льготы и компенсации выделялись нерегулярно с задержкой в 4-5 месяцев, что вызвало социальную напряженность на загрязненных территориях.

Наиболее ярким примером финансирования льгот для инвалидов является финансовое обеспечение льгот для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненным к ним категориям инвалидов, условия и порядок предоставления льгот которым определены Федеральным законом “О ветеранах”. Расходы на реализацию прав и льгот, предоставляемых ветеранам в соответствии с законом, производятся за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Дополнительные средства для финансирования мер социальной защиты ветеранов могут быть в установленном порядке получены из любых не запрещенных законом источников.

Однако схема расходования средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в виде трансфертов, предоставляемых регионам на реализацию социальной политики, не обеспечивает четкого расходования средств на реализацию мероприятий указанного закона. Органы исполнительной власти субъекта федерации направляют поступившие средства на решение наиболее остро стоящих проблем регионов. Дефицит финансовых средств в бюджетах многих субъектов Федерации и отсутствие целевого направления средств из фонда финансовой поддержки приводит к тому, что закон “О ветеранах” относится к “неисполняемым” законам.

В 1996г. объем финансирования закона “О ветеранах” для 75 дотационных территорий в виде трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации составил 6,5 трлн. руб. при бюджетной заявке на эти цели - 24,4 трлн. руб. Финансирование расходов на реализацию данного закона в остальных 14 регионах России осуществлялось за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ. Фактический объем финансирования льгот, предоставляемых инвалидам в соответствии с Федеральным Законом “О ветеранах” в 1997г., приведен в табл. 9. Показатели стоимости всех льгот, предоставляемых отдельным категориям инвалидов и ветеранов, за 1997г. приведены в табл. 10.

Реалии таковы, что значительное количество инвалидов в настоящее время не получают необходимой для возвращения к нормальной трудовой, семейной и общественной жизни помощи, в которой они нуждаются. Безусловно, во многом это объясняется неблагоприятной экономической ситуацией, складывающейся в стране за последние годы. Это является причиной откладывания разработки полномасштабной программы регулирующей все стороны медико-социальной реабилитации инвалидов. Сталкиваясь с растущими экономическими трудностями, государство ослабляет внимание к вопросам социальной защиты инвалидов.

Принимаемые правовые решения носят зачастую случайный и конъюнктурный характер (например, Закон “О ветеранах”) и определяются сиюминутными причинами вне зависимости от экономического состояния народного хозяйства. В результате прослеживается несогласованность нормативных актов, регулирующих медицинскую, профессиональную и бытовую стороны реабилитации. Зачастую они носят односторонний характер, и устанавливаемые ими правила строятся без соответствующего учета всего комплекса мер по реабилитации. Поэтому, как правило, эти правовые акты касаются какой-либо одной из сторон медико-социальной реабилитации инвалидов, наиболее остро стоящих в данный момент перед нею задач, порой плохо связанных с общей целью законодательства в этой области - интеграции инвалидов в общество и семью.

Бессистемность принятия правовых норм, регулирующих предоставление льгот, создала возможность для дублирования содержащихся в них положений, а иногда и противоречий, что создает затруднения в их применении. Так, например, скидки на оплату жилья участникам Великой Отечественной войны предоставляются в пределах социальных норм, а чернобыльцам и участникам ядерных испытаний - “по ставкам для рабочих и служащих”. Аналогичны различия и по частичной оплате коммунальных услуг. Скидки для участников Великой отечественной войны предусматриваются в рамках “нормативов потребления”, а для чернобыльцев и участников ядерных испытаний - “с установленной платы”. Кроме того, все рассматриваемые категории инвалидов имеют право на бесплатную медицинскую помощь и лекарства. Но участникам войны и боевых действий бесплатные лекарства выделяются в пределах норм и в порядке, определяемом Правительством РФ, а чернобыльцам и участникам ядерных испытаний - без ограничений.

Происходящие изменения в экономике требуют, чтобы система налогов следовала бы этим изменениям и была им адекватна, а это порождает нестабильность налогового законодательства. Изменения в него вносятся по несколько раз в течение года. В результате действующая налоговая политика оказывает негативное влияние, в частности, на развитие реабилитационной индустрии. Налоговое законодательство не представляет каких-либо существенных льгот предприятиям, которые заняты производством технических средств (материалов, изделий), необходимых для работающих инвалидов. Не представляются такие льготы и по импортным пошлинам на изделия для инвалидов, ввозимые из-за рубежа. Высокий удельный вес изъятия средств у предприятий не побуждает производителя работать эффективно, расширять выпуск продукции, наращивать свои доходы и вкладывать их в дальнейшее расширение производства. В силу указанной причины количество выпускаемых реабилитационных изделий при высокой потребности в них падает, а их номенклатура расширяется крайне медленно.

Недостаточно развита законодательная база в области медицинской реабилитации, особенно в той ее части, которая призвана служить предупреждению заболеваний, приводящих к инвалидности, в частности, по организации и содержанию первичной медико-санитарной помощи, доступной всем слоям населения; по созданию системы раннего выявления и профилактики инвалидности; по четкой регламентации правил техники безопасности, производственной санитарии, приспособления рабочих мест, оборудования и производственной среды в целях предупреждения утраты профессиональной трудоспособности или предупреждения болезни (или ее обострения).

Динамика показателей реабилитации инвалидов

Одним из главных критериев эффективности социальной политики в отношении инвалидов по идее должна быть ее ориентация на выход максимально возможного числа лиц из состояния инвалидности. Полная реабилитация означает снятие статуса инвалида. Два других показателя - частичной реабилитации и утяжеления инвалидности (дереабилитация) - отражают процесс перетекания инвалидов из группы в группу. Частичная реабилитация - переход в более легкую группу (для третьей группы, естественно, отсутствует). Утяжеление инвалидности или дереабилитация - переход в более тяжелую (соответственно, для первой группы невозможен). Показатель изменчивости - доля инвалидов, сменивших свою группу, в том числе вследствие полной реабилитации. И, наконец, баланс - сальдо, отражающее либо преобладание реабилитации над утяжелением инвалидности (в этом случае показатель имеет положительное значение), либо наоборот (знак отрицателен).

"Входное" распределение инвалидов можно считать довольно благоприятным с точки зрения потенциала полной реабилитации, так как более “тяжелая” 1-я группа в 14-17 раз меньше самой “легкой” 3-ей группы. По "баллу легкости" структуры инвалидов по группам тяжести, который определяется как взвешенная средняя баллов (для первой группы - балл 1, для второй - 2, для третьей - 3), можно судить о соотношении долей 1-й и 3-ей групп в распределении инвалидов. Если их доли равны, то показатель равен 2. Если преобладают инвалиды 3-ей группы, то показатель превышает значение 2. Следовательно, чем он больше, тем “легче” структура. С 1992г. по 1997г. балл практически не изменился  - с 2,33 до 2,34.

Таблица 10. Удельный показатель стоимости льгот, предоставляемых отдельным категориям инвалидов и различным группам ветеранов, за 1997г.

Таблица 11. Удельные показатели активной и пассивной политики государства в отношении инвалидов в 1997г.

(тыс. руб.)

Динамический анализ структуры инвалидов показал, что уровень полной реабилитации стабильно очень низкий, а в 1-ой и 2-ой группах почти нулевой (0.2-0.6%). Из числа реабилитированных 82-87% - это бывшие инвалиды 3-ей группы, где уровень ОКПР единственно значимый и составляет 5-6%.

Ежегодно совокупность инвалидов уменьшается всего на 2.2-2.3% благодаря полной реабилитации. Можно прийти к выводу: кто бы и по каким мотивам не оформлял инвалидность, инвалидность в России - явление терминальное, а не временное. Лишь инвалиды 3-ей группы имеют сколько-то значимый шанс полной реабилитации.

При низком уровне полной реабилитации в 1-2 группах тяжести можно было бы надеяться, что в переходах из группы в группу будет преобладать поток в сторону самой легкой – 3-ей группы, из которой есть шанс быть реабилитированным у каждого двадцатого инвалида. Но в соотношении реабилитации и дереабилитации последняя преобладает, так что результатом ежегодных переосвидетельствований является утяжеление инвалидности у оставшихся 97,8% в сторону резкого увеличения группы 1 (в 3-4 раза) и уменьшения доли 3-ей. Однако на протяжении всех 6 лет с 1992г. просматривалась тенденция к улучшению баланса, в первую очередь, благодаря снижению уровня дереабилитации. Впрочем, что касается динамики, то 1995г. по целому ряду показателей отличался от остальных.

Сравнение работающих и неработающих инвалидов выявило, что реабилитация первых существенно выше, чем среди последних. И это неудивительно, так среди работающих подавляющее большинство инвалидов третьей группы (83-86%). Именно применительно к категории неработающих до самого последнего времени относится вывод о полном отсутствии реабилитируемости (всего 0,4% в 1992г.). Но за шесть лет ситуация изменилась. У неработающих все показатели реабилитируемости повышались, а у работающих показатели полной реабилитируемости даже снизились, частичной - выросли совсем немного. Более того, внутригрупповой общий баланс между реабилитацией и дереабилитацией у неработающих в 1997г. оказался лучше, чем у неработающих. Стандартизация общих показателей полной и частичной реабилитации подтвердила, что рост показателей у неработающих действительно имеет место, более того, рост чистого показателя интенсивности даже выше. Точно так же, что действительно снизился показатель полной реабилитации у работающих и что по структурному компоненту он даже завышен по отношению к аналогичному показателю у неработающих.

Таким образом, все благоприятные тенденции оказались не связаны с явными структурными факторами, наоборот, последние, как правило, препятствовали более яркому проявлению этих тенденций.

Однако улучшение реаблитируемости неработающих при стагнации и даже ухудшении показателей у работающих инвалидов труднообъяснимо. Простая ссылка на то, что у неработающих все показатели были невообразимо низки, а у работающих - столь же высоки, мало конкретна. Поэтому мы все же предполагаем, что рост реабилитации неработающих инвалидов может быть связан не с улучшением работы ВТЭК/БМСЭ, избирательно направленным на эту категорию инвалидов, а со скрытыми структурными изменениями, на роль которых наилучшим образом подходит снижение доли бессрочников пенсионных возрастов среди переосвидетельствованных инвалидов. Особенности 1995г., которые бросались в глаза и при анализе других контингентов инвалидов, дают косвенное основание для того, чтобы считать такую гипотезу правдоподобной. Возможно, что высокий уровень реабилитации в последующие два года есть следствие 1995г., ибо довольно трудно представить, что ввод нового положения о критериях инвалидности, в которых впервые инвалидность рассматривается в социальном контексте, выразился в повышении реабилитируемости неработающих инвалидов.

Профессиональная и трудовая реабилитация (инвалиды на рынке труда)

Одним из основных направлений поддержки инвалидов является профессиональная реабилитация, которая является важнейшей составной частью государственной политики в области социальной защиты инвалидов. Профессиональная реабилитация инвалидов включает следующие мероприятия, услуги и технические средства:

- профориентация (профинформирование; профконсультирование; профотбор; профподбор);

- психологическая поддержка профессионального самоопределения;

- обучение (переобучение) по программам основного общего образования, среднего (полного) общего образования, начального, среднего и высшего профессионального образования;

- повышение квалификации;

- содействие трудоустройству (содействие в трудоустройстве на временные работы, на постоянное место работы, самозанятости и предпринимательству);

- квотирование и создание специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов;

- профессионально-производственная адаптация.

По мнению авторов, профессиональная реабилитация инвалидов с их последующим трудоустройством экономически выгодна для государства. Так как, средства, вложенные в реабилитацию инвалидов, будут возвращаться государству в виде налоговых поступлений, являющихся следствием трудоустройства инвалидов. В случае ограничения доступа инвалидов к занятиям профессиональной деятельностью, расходы на реабилитацию инвалидов лягут на плечи общества в еще большем размере.

Динамика занятости инвалидов

Сужение экономических возможностей занятости инвалидов на фоне постепенного развития самосознания инвалидов, а также на фоне принятия документов, расширяющих права и возможности инвалидов на рынке труда, обострили проблемы профессиональной реабилитации и обеспечения занятости инвалидов. В России продолжает сокращаться численность работающих инвалидов - за последние три года она уменьшилась на 10%. Менее трети инвалидов трудоспособного возраста имеют работу. На протяжении многих лет доля трудоустроенных инвалидов составляла примерно 2% от среднесписочной численности работающих. Наиболее благополучными в отношении трудоустройства инвалидов были 1988-89гг., когда работало около 25-28% от общего числа всех инвалидов. Теперь эта цифра колеблется в пределах 10-11%, учитывая, что трудоустройство бывает формальным.

Наиболее драматичные события развивались в 1996-98гг. в связи с введением нового порядка признания инвалидов, обратившихся в службу занятости, безработными. Этот порядок регламентируется Законом Российской Федерации “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и изменениями и дополнениями к Закону “О занятости населения в Российской Федерации”.

Таблица 12. Численность инвалидов в общей численности граждан, ищущих работу и безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости населения [17]

Из общей численности инвалидов, зарегистрированных в службе занятости, в 1996г. было трудоустроено 21,6 тыс. пенсионеров по инвалидности и 2,8 тыс. инвалидов оформлены на досрочную пенсию. Общий процент трудоустроенных инвалидов (около 30%) от числа обратившихся инвалидов свидетельствует о том, что инвалиды еще являются достаточно конкурентоспособными на рынке труда. Однако происходящие процессы массовых высвобождений с предприятий, банкротства предприятий резко изменяют ситуацию с занятостью инвалидов к худшему.

К началу 1997г. безработные инвалиды составляли 48,0 тыс. человек (1,9% от общего числа зарегистрированных безработных), из них 42,0 тыс. инвалидов (87,7%) назначено пособие по безработице. В 1997г. в органы службы занятости по вопросу трудоустройства обратилось 62,1 тыс. инвалидов, из них было трудоустроено 23,12 тыс. чел. (37,4%), оформлено на досрочную пенсию 1,0 тыс. чел. В связи с тем, что инвалиды являются наименее конкурентоспособными на рынке труда, у инвалидов, состоящих на учете в органах федеральной государственной службы занятости и признанных безработными, отмечается наиболее продолжительный период безработицы по сравнению с другими категориями граждан.

Таблица 13. Распределение инвалидов, состоящих на учете в органах службы занятости по продолжительности безработицы

В большинстве регионов приняты разработанные службой занятости программы “Профессиональная реабилитация и содействие занятости инвалидов”, мероприятия которых отражают участие заинтересованных организаций в работе по реализации федеральных программ социальной защиты инвалидов в части профессиональной реабилитации и содействия трудоустройству. В рамках данных программ направлено на обучение в 1997г. 2471 инвалид и закончили обучение 1639 инвалидов.

Финансирование программ осуществляется из средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации (далее - фонд занятости), местных бюджетов, средств работодателей. В бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1997г. планировалось выделить 66,1 млрд. руб. на трудовую реабилитацию инвалидов, фактически же было выделено 51,9 млрд. руб. Затраты фонда занятости на трудовую реабилитацию одного инвалида в 1997г. фактически в среднем составили 0,5 млн. рублей, данный показатель в 1998г. планируется довести до 0,6 тыс. рублей.

При этом 57% расходов по данной статье исполнено Москвой (29,5 млрд. руб.). Основную часть расходов фонда занятости на реабилитацию безработных инвалидов (64%) составляют расходы 8 регионов с развитой системой профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов, осуществляющие полный комплекс услуг (профессиональную диагностику, реабилитацию, обучение, создание специальных условий для трудоустройства инвалидов и др. меры). К ним относятся - города Москва и Санкт-Петербург, Воронежская, Липецкая, Волгоградская, Саратовская, Челябинская и Тюменская области.

Таблица 14. Затраты Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на трудовую реабилитацию инвалидов

млн. руб.

Таблица 15. Финансирование политики социальной защиты инвалидов из средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации в 1997г.

млрд. рублей

В настоящее время удельный вес работающих инвалидов в общей их численности не превышает 11%. Особенно тяжелое положение складывается с занятостью инвалидов I и II групп, среди которых удельный вес работающих - менее 8%.

Государственная политика в области профессиональной подготовки инвалидов

Законодательство в отношении инвалидов не учитывает, что работодателю нужен не инвалид, а работник. Полноценная трудовая реабилитация и состоит в том, чтобы сделать из инвалида работника. Однако для этого необходимы определенные условия. Эффективная последовательность - превратить инвалидов в работников, а затем трудоустраивать, но не наоборот. Профессиональная подготовка и профессиональное образование инвалидов являются важнейшими аспектами их профессиональной реабилитации.

Изучение потребности инвалидов в различных видах реабилитации в г. Москва, проведенное ЦИЭТИНом показало, что 62,6% инвалидов нуждаются в тех или иных мерах профессиональной реабилитации. Потребность в профессиональной реабилитации особенно высока у инвалидов молодого и среднего возраста - соответственно 82,8% и 78,7% от численности инвалидов указанных возрастных групп. В профессиональной ориентации нуждается каждый пятый, а в профобучении, - почти каждый десятый инвалид, в трудовой адаптации - 25,4% инвалидов. Выявлена высокая потребность инвалидов в трудовом устройстве (59,5%). В данном исследовании были представлены инвалиды, работающие как на специализированных предприятиях, так и в системе общей занятости.

Однако, несмотря на то, что треть обращающихся инвалидов составляют лица в возрасте до 45 лет, как показывает практика и результаты специальных исследований, только 2,1% инвалидов получают рекомендации пройти профподготовку или получить профобразование. Из-за недостатка финансовых средств сокращаются возможности профессионального обучения инвалидов в образовательных учреждениях профессионального образования системы Министерства труда и социального развития РФ: в них обучается около 7 тыс. инвалидов, в то время как МСЭК ежегодно рекомендует пройти обучение в специальных учебных заведениях 11-12 тыс. инвалидам. Специальные учебные заведения не обеспечивают подготовки инвалидов на уровне, гарантирующем их конкурентоспособность, а некоторые из них готовят специалистов, которые заведомо оказываются невостребованными.

В значительной мере это обусловлено следующими причинами:

- специалисты МСЭК, которые сегодня осуществляют профессиональную ориентацию инвалидов, не владеют информацией о показаниях и противопоказаниях к приему в высшие и другие образовательные учреждения, ориентируясь на пожелания самих инвалидов;

- инвалиды не имеют доступа к информации о показаниях и противопоказаниях к приему в образовательные учреждения: 98% из них мало что знают о выбранной профессии и условиях ее труда;

- 68% инвалидов считают специальные образовательные учреждения системы социальной защиты населения непрестижными и не дающими перспектив для последующего трудоустройства;

- образовательные учреждения не приспособлены для инвалидов, чьи психосоматические возможности требуют особой инфраструктуры помещений, специального оборудования учебных мест и специальной методики обучения. Ввиду этого круг профессий, которым могут быть обучены инвалиды, сужается и субъективно формируются противопоказания для приема в образовательные учреждения;

- неразвитость региональной сети профессиональных образовательных учреждений (в России функционирует 30 таких учреждений). В результате обучение в них связано для инвалида с переездом из места постоянного жительства, что не всегда приемлемо.

Программы государственных служб занятости, адресованные инвалидам

Объемы профессионального обучения безработных инвалидов при посредничестве службы занятости снижаются. Так, в 1996г. органами службы занятости направлено на обучение 2,4 тыс. инвалидов, что в 1,4 раза меньше, чем в 1995г. При этом из общего числа инвалидов, прошедших профессиональное обучение (2,6 тыс. чел.), трудоустроено 1,9 тыс. чел. или 71,3%. Услуги по профессиональной ориентации в органах службы занятости предоставлены 30,7 тыс. инвалидов.

Профессиональное обучение безработных инвалидов на региональном уровне в основном осуществляется в рамках программ “Профессиональная реабилитация и содействие занятости инвалидов”. Их финансирование осуществляется из средств государственного фонда занятости населения, местных бюджетов, средств работодателей. Тем не менее, в реализации этих программ очевидна узость профилей профессиональной подготовки инвалидов: в техникумах инвалидов обучают по 16 специальностям, а в ПТУ - по 31 специальности. Среди специальностей отсутствуют относительно престижные для молодежи профессии, доступные для большей части инвалидов: наладчик станков и манипуляторов с программным управлением, монтажник радиоэлектронной аппаратуры, моделирование и конструирование изделий народного потребления и др.

Служба занятости проводит профессиональное обучение инвалидов в учебно-курсовых комбинатах, учреждениях начального и среднего профессионального образования, в специализированных учебных заведениях. При обучении инвалидов в неспециализированных учебных заведениях чаще всего используется индивидуальный метод обучения. Что касается обучения инвалидов 1-й и 2-й групп, то оно преимущественно проводится специализированными учебными и учебно-производственными учреждениями: профтехучилище-интернат для инвалидов, учебно-производственные предприятия Всероссийских обществ глухих и слепых.

Профессиональную подготовку и профессиональное образование (включая обучение, переобучение, переквалификацию) инвалидов предпочтительнее осуществлять не в специальных, а в обычных образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, различных курсах. Это позволит избежать формирования сегрегационных установок у инвалидов и предоставит возможность более полноценной интеграции инвалидов в общество.

Другой существенный изъян состоит в том, что большинство реабилитационных мероприятий адресованы лишь инвалидам с незначительными нарушениями здоровья. Интерес работодателя и служб социальной защиты очевиден: видимость успеха создается быстро и эффективно.

Следующая проблема заключается в том, что многие инвалиды не имеют опыта в поиске работы. Занятия по поиску работы должны быть включены в программы по реабилитации инвалидов.

В службах занятости отсутствует какой-либо существенный опыт по трудоустройству инвалидов. Нет четкого, основанного на нормативно-правовой базе взаимодействия с МСЭК, в результате чего инвалиды обращаются в службу занятости с рекомендациями, содержащими общие указания относительно условий труда, которые являются, скорее, определением предположительной трудовой возможности инвалидов.

Специализированные предприятия

Наиболее распространенным средством предоставления рабочих мест тем из инвалидов, кто не способен участвовать в основном процессе занятости, являются специализированные предприятия. В России в настоящее время существует около 1,5 тысяч таких предприятий (цехов, участков) на 240 тысяч рабочих мест. Однако в среднем только треть рабочих мест на них занято инвалидами, что обеспечивает занятость всего лишь 12% общей численности работающих инвалидов. Главное, что работая на специализированных предприятиях, инвалиды существуют как бы в своей замкнутой социосистеме.

Специализированные предприятия обычно предназначены для определенных категорий инвалидов со значительными потерями функций организма (слепые, с нарушениями умственного развития и двигательного аппарата). Однако трудоустройство инвалидов на специализированные предприятия нельзя рассматривать как исключительную форму обеспечения занятости инвалидов и как фундамент, на котором основывается вся политика по обеспечению занятости инвалидов.

Перемещение из специализированной в обычную форму занятости должно являться целью политики государства в отношении к инвалидам, в действительности это происходит крайне редко, что объясняется следующими причинами:

- инвалиды часто опасаются перемещения на основной рынок труда из-за возможной неудачи в общем процессе занятости, после чего перед ними вновь встанет проблема получения специализированной работы;

- инвалиды могут потерять определенные льготы, которые они получают, работая на специализированном предприятии;

- руководители специализированных предприятий неохотно расстаются с работниками, чей профессионализм и производительность возросли настолько, что они стали важны для предприятия и для его дохода и прибыли;

- целью руководителей специализированных предприятий может являться достижение определенного уровня занятости инвалидов с целью получения определенных налоговых и других льгот, таким образом, они заинтересованы в сохранении этих рабочих, какой бы ни была их производительность;

- в условиях постоянно растущей безработицы организации не очень охотно принимают на работу тех, кто был ранее занят на специализированных предприятиях.

Процессы в переходной экономике довольно в целом негативно отразились на специализированной занятости инвалидов, так как многие предприятия находят, что с финансовой точки зрения невозможно держать рабочих-инвалидов или платить оставшимся даже минимально допустимую заработную плату, предоставлять различные льготы или продолжать осуществлять их профессиональную реабилитацию. Особенно сложно это для предприятий, не имеющих государственных дотаций. Кроме того, специализированные предприятия испытывают большие трудности, так как им приходится конкурировать с предприятиями, проводящими в настоящее время модернизацию своего оборудования и маркетинговые исследования, которые они не могут себе позволить. Специализированные цеха и предприятия испытывают недостаток в инвестиционных средствах, что приводит их к значительному отставанию от конкурентов из частного сектора. Каковы бы ни были их достижения и недостатки в процессе обеспечения занятости инвалидов, специализированные предприятия, стремящиеся к достижению конкурентоспособности, будут сталкиваться с новыми трудностями, связанными с развитием рыночных отношений.

Таким образом, специализированная занятость, предоставляющая потенциальные возможности инвалидам, имеет преимущества и недостатки.

В большинстве случаев для работника-инвалида специализированное рабочее место представляет единственную реальную возможность получить оплачиваемую работу. В то же время для обычных предприятий, на которых существуют специализированные виды работ и рабочие места для инвалидов, - это возможность получить обученного и исполнительного работника. Для государства существует возможность снизить расходы на социальные выплаты, предоставляя людям возможность заниматься оплачиваемым производительным трудом.

Основныминедостатками специализированной занятости инвалидов являются:

- заработная плата на специализированных предприятиях, как правило, очень низка из-за недостаточных или неправильных распределений субсидий или из-за устаревших технологий, плохих рабочих условий, недостаточной помощи работникам и т.д.;

- довольно сложно внедрить простую и справедливую систему определения тех, кто нуждается в специализированных видах работ;

- намерения обеспечить инвалидов специализированными видами работ может противоречить стремлению повышать производительность труда на специализированных предприятиях;

- специализированные виды работ, хотя и необходимы для отдельных групп людей, могут привести к изолированию работников-инвалидов от других категорий работников и создать отрицательное представление или стереотип для общества в целом.

Оплата труда инвалидов

Современная статистика доходов и оплаты труда не дает возможности для сколько-нибудь репрезентативного анализа уровня и динамики оплаты труда занятых инвалидов. Такую возможность предоставляют лишь отдельные социологические исследования или экономический анализ в отдельно взятом экономическом секторе. Таким сектором (и весьма важным с точки зрения нашего анализа) являются предприятия ВОИ, хотя бы по той причине, что на них довольно высока концентрация работников-инвалидов.

В состав ВОИ входит около 2000 структурных единиц, в том числе около 1300 предприятий, 140 хозяйственных обществ и более 500 коммерческих участков в 66 регионах России. В 1997г. на них было занято 55 тыс. чел., из которых 23 (42%) тыс. чел. составляли инвалиды, из них 7% - инвалиды 1, 56% – 2 и 37% - 3 группы. Исследования показывают [18], что в большинстве регионов уровень заработной платы инвалидов более чем в два раза ниже заработной платы неинвалидов, занятых на этих предприятиях. Сравнение оплаты инвалидов со средней заработной платой по региону  в целом, то есть по всем предприятиям всех экономических секторов, также показывает существенную дифференциацию – это соотношение колеблется по территориям от 18 до 57%. Как правило, на предприятиях ВОИ, (впрочем, по-видимому, как и на других предприятиях) инвалиды заняты на вспомогательных работах.

Тем не менее, занятость инвалидов приносит им дополнительные доходы, размеры которых сопоставимы с величиной получаемых пенсий. По сумме совокупного дохода многие работающие инвалиды, таким образом, имеют преимущества по сравнению, например, с неработающими пенсионерами, а также со многими другими социально-демографическими группами, традиционно входящими в зону бедности.

Самозанятость и организация инвалидами собственного дела.

Большим резервом в регулировании рынка труда инвалидов является их самозанятость и организация инвалидами собственного дела. Однако работа с инвалидами по обучению навыкам предпринимательства, профессиональной помощи и психологической поддержке пока не приносит ощутимого эффекта.

В целях снижения социальной напряженности на рынке труда инвалидов, создания инвалидам дополнительных возможностей трудоустройства органы службы занятости внедряют систему выделения финансовых средств работодателям для частичной компенсации их расходов по оплате труда инвалидов. В 1996г. за счет реализации программ субсидирования заработной платы инвалидов было трудоустроено 1 тыс. человек.

Квотирование рабочих мест

Новый закон о социальной защите инвалидов послужил отправной точкой для развития идеи и реализации квотирования рабочих мест. В настоящее время в соответствии с Планом мероприятий по реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 гг., утвержденным постановлением Правительства РФ 3 августа 1996г. № 928, продолжается работа над проектом постановления Правительства РФ “О порядке установления квоты для приема на работу инвалидов”. Данное постановление направлено на обеспечение дополнительных гарантий занятости граждан, признанных в соответствии с действующим законодательством инвалидами, и устанавливает механизм введения квоты для приема на работу инвалидов, ее размер и определяет порядок внесения обязательной платы в случае ее невыполнения.

В соответствии с законодательством квота устанавливается организациям независимо от организационно-правовых форм и форм собственности с численностью работников более 30 человек. Общественные объединения инвалидов и находящиеся в их собственности организации, хозяйственные товарищества и общества, уставной капитал которых состоит из вклада общественного объединения инвалидов, освобождаются от обязательного квотирования рабочих мест для инвалидов. Рабочие места для трудоустройства инвалидов в счет установленной квоты создаются за счет работодателей (организаций) и иных источников.

Вместе с тем, существуют и сомнения относительно самой парадигмы квотирования рабочих мест для инвалидов. Безусловно, здесь имеется почва для серьезного конфликта интересов между инвалидами, стремящимся к занятости, с одной стороны, и работодателем, основная цель которого – конкурентоспособность производства на открытом рынке, которая априори стимулирует его к поиску квалифицированной и адекватной потребностям производства рабочей силы, но не наоборот – искусственной адаптации 3% рабочих мест к потребностям отдельных работников-инвалидов. Не случайно, что действующий закон о квотировании породил широко распространенную “обходную технологию”, когда работодатель лишь формально нанимает работников-инвалидов во избежание санкций, реально же они незаняты.

Закрепленная законом система квот только кажется простым решением проблемы трудоустройства инвалидов. В действительности она не очень успешна, непродуктивна и не согласуется с понятием профессиональной реабилитацией инвалидов. Квотовая система редко направлена на поддержку инвалидов в их продвижении по службе, сосредоточивает внимание, в основном, на низкооплачиваемых, малозначительных работах.

Принудительное внедрение закона о квотах для трудоустройства инвалидов происходит довольно трудно и подрывает его законность. Пока еще мала вероятность того, что жесткие принудительные процедуры могут оказать большое влияние на изменение ситуации с занятостью инвалидов и увеличение доли работников-инвалидов в общей численности работников организаций. В настоящее время органы государственной службы занятости, которые контролируют реализацию законодательства о квотах, из-за недостатка денежных средств и персонала не в состоянии осуществлять эффективный контроль за выполнением квоты.

Кроме того, работодатели могут выполнить квоту при условии достаточно высокой трудовой активности самих инвалидов. Вместе с тем, по поводу стремления к занятости самих инвалидов существуют самые разнообразные оценки и мнения. Большинство социологических опросов показывают, что это стремление существует и что примерно половина всех инвалидов хотят работать, но не могут трудоустроиться в современных условиях, хотя к этим оценкам следует относиться с известной степенью осторожности [19].

Введение законодательствами о занятости и социальной защиты инвалидов нормы, предусматривающей взыскания с работодателя обязательной ежемесячной платы за каждого нетрудоустроенного в рамках квоты инвалида в случае невозможности ее выполнения, фактически является скрытой формой дополнительного целевого “налога” на работодателя.

Однако собранные от этого “налога” средства в соответствие с законом могут быть направлены только на создание новых рабочих мест у работодателя, трудоустраивающего инвалидов сверх установленной квоты или на создание специализированных предприятий (цехов, участков) общественных объединений инвалидов. Это положение не учитывает тот факт, что для трудоустройства инвалидов в счет квоты тоже требуются, и в ряде случаев значительные, средства. К сожалению, в соответствии с законом средства от этого “налога” не могут быть направлены на проведение мероприятий по профессиональному обучению или переобучению инвалидов, на адаптацию рабочих мест для инвалидов у работодателя, желающего выполнить квоту, на субсидирование их занятости, на оказание поддержки специализированным рабочим местам и реабилитационным центрам, способствующим преодолению препятствий на пути к трудовой деятельности граждан, данной категории. Все это в значительной степени сдерживает решение проблемы обеспечения занятости инвалидов. Средства, поступившие в Фонд занятости от этого “налога”, могли бы быть использованы на усиление процесса реабилитации и решение проблемы занятости инвалидов.

В большинстве развитых стран мирового сообщества политика занятости в отношении инвалидов строится в соответствии с концепцией включения инвалидов в процесс общей занятости. При этом следует иметь в виду, что социальная политика в отношении инвалидов в послевоенный период прошла уже несколько этапов развития. Начальным этапом считается принятие законов о квотировании рабочих мест для инвалидов. В разных странах это законодательство имело свои специфические национальные особенности. В Великобритании такой закон был принят в 1944г. В настоящее время в мире происходит поворот от патерналистской социальной политики в отношении инвалидов к концепции равных возможностей, закрепленной в антидискриминационном законодательстве ряда стран, в результате которого ряд стран отказывается от практики квотирования.

Реформирование социальной политики в отношении инвалидов (вместо заключения)

Что показали социально-экономический анализ, исторический экскурс и международные сравнения?

1. Социальная политика в отношении инвалидов в России имеет длительную историю и формировалась неравномерно как с точки зрения институтов, так и с точки зрения охвата различных групп населения. На “скорость” охвата оказывала существенное влияние политические и идеологические факторы, отдававшие приоритет тем или иным категориям населения.

2. Сам неравномерный и идеологизированный процесс формирования в значительной степени предопределил содержание системы социальной защиты инвалидов и выдвинул на первый план проблему материального обеспечения этой социальной группы, которая одновременно строилась на денежных выплатах в виде пенсий и пособий, с одной стороны, и льгот и привилегий в неденежной форме как, например, стратифицированная (ведомственная) система доступа к различным видам социальных услуг, с другой стороны.

3. Безусловный приоритет с точки зрения форм и методов социальной политики приобрела “военная” инвалидность, причем “тема военных заслуг” получила наибольшее развитие не в послевоенные годы, когда масштаб инвалидности резко возрос в связи с участием СССР в Великой отечественной войне, а в основном в 60-70-е гг., когда численность инвалидов-непосредственных участников войны уже имела тенденцию к сокращению.

4. Основная парадигма социальной политики в отношении инвалидов состояла в стремлении создать единую, абсолютную и всеохватывающую систему. Подобная система оформилась в середине 70-х гг., а в дальнейшем лишь подвергалась незначительным и непринципиальным изменениям. В частности, только к этому периоду произошло выравнивание между населением, занятым в промышленности, и занятыми в аграрном секторе.

5. Тем не менее, сложилась сложная разветвленная и стратифицированная структура инвалидов и системы распределения благ между ними. Появился и в дальнейшем систематически воспроизводился механизм “приравнивания” новых социальных групп к институциированным ранее (в смысле законодательного оформления их статуса), в основе которого лежат не объективные критерии инвалидности и оценка потребностей инвалидов, а принцип “сравнительной социальной справедливости”. Показательно, что наиболее “эффективно” этот принцип работает в отношении инвалидов, имеющих военные заслуги, и приравнивание, как правило, касается тех льгот и бенефиций, которые изначально распространялись на участников ВОВ (воины-афганцы, малолетние узники германских концентрационных лагерей, участники боевых действий в Чечне и пр.).

6. Это создало условия для лоббирования интересов различных групп и росту социальной стратификации инвалидов внутри самой системы. Обычно существование специфической социальной группы порождает определенные льготы и привилегии. Однако далее проявляется особый социально-политический феномен: существование льгот и привилегий в свою очередь, порождает социальную категорию, которая начинает претендовать на их получение и добивается реализации этих претензий.

7. До 90-х гг. социальная политика в отношении инвалидов имела преимущественно компенсационный характер, когда меры этой политики концентрировались на денежных выплатах и неденежных услугах, в очень малой степени связанных со спецификой инвалида как индивидуума с определенными физическими недостатками. Задача приспособления жизненной среды к особенностям и нуждам инвалидов даже не формулировалась. Впервые эта проблема нашла свое звучание в Законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 1995г. и последующих за ним документах. В отличие от ранее действовавшего порядка регулирования поддержания уровня доходов и условий занятости инвалидов впервые была предпринята масштабная попытка реализации политики социальной реабилитации инвалида.

8. На фоне исследуемых стран Россия выделяется наличием в течение длительного исторического периода целевой политики в отношении инвалидов, и, следовательно, наличием довольно развитой системы институтов поддержки инвалидов, сложившимся общественным сознанием в отношении инвалидов.

9. Закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 1995г. провозгласил новые подходы к формированию социальной политики по отношению к инвалидам и обобщил большинство прогрессивных методологических подходов, имеющихся в мировой практике. Не будет, пожалуй, преувеличением утверждение, что российское законодательство по отношению к инвалидам стало одним из наиболее продвинутых и прогрессивных в мире.

10. Господствовавшая в течение длительного периода времени централизованная развития система защиты инвалидов дает России преимущества по управлению этим процессом.

11. Объявленные в отношении инвалидов цели по полному признанию их как полноправных членов общества противоречат исторически сложившейся политике, ориентированной на их изоляцию от общества.

12. Внедрение новых принципов политики в отношении инвалидов, не подкрепленные реальными механизмами, не привели к реальному улучшению положения инвалидов в обществе. Складывается особый социальный парадокс: инвалиды имеют больше прав и одновременно меньше реальных возможностей для их реализации.

13. Сложности в реализации принятой в 1995г. парадигмы заключаются в том, что элементы, направленные на реализацию именно новых параметров, а именно - формирование доступной среды жизнедеятельности инвалидов в обществе, психологическое восприятие гражданами инвалидов как полноценных членов общества и пр. - приходится внедрять практически с нуля, что требует серьезных материальных затрат и жесткой идеологической направленности политики.

14. Между объявленными целями и механизмом реализации политики есть противоречия (например, в системе обучения). Резкий переход от одного типа политики к другому практически нереален в силу инерционности общественного сознания и дороговизны мероприятий. Реализация политики в отношении инвалидов должна быть выстроена поэтапно: на первом этапе - с активным функционированием старых институтов и постепенным разворачиванием новых условий жизнедеятельности инвалидов, на следующем этапе – с паритетным функционированием тех и других элементов и, в конце, с постепенным преобладанием элементов новой системы политики в отношении инвалидов. Каждому этапу должны соответствовать шаги, реальные по своему ресурсному обеспечению и реализации, но, вместе с тем, учитывающие историческую основу формирования политики в отношении инвалидов. Этапы должны иметь четко обозначенный период.

15. Финансовое обеспечение политики в отношении инвалидов отражает несоответствие поставленных задач и (а) реальных потребностей тех, кого мы считаем инвалидами; (б) возможностей бюджета по реализации объявленной политики.

16. Около 98% финансовых ресурсов по обеспечению политики инвалидов направлено на пенсионное обеспечение и выплату льгот, компенсаций, то есть выполняют функцию социального пособия. Пенсионное обеспечение стимулирует к регистрации инвалидности и не стимулирует активного реабилитационного поведения.

Что показали демографические исследования

17. Проблема роста числа инвалидов в конце 1980-х - начале 1990-х вызвала большую озабоченность политиков и общества. За последнее десятилетие численность инвалидов по официальным данным удвоилась - проблема приобрела социальный масштаб и весомость. Именно масштаб происшедших сдвигов и рост “валовых” показателей инвалидности находятся в центре внимания и вызывают тревогу общественности и ученых.

18. Наш анализ позволяет предположить, что проблема роста инвалидности неоднозначна, что динамика показателей первичной инвалидности отличается от динамики контингента инвалидов-получателей пенсий, что существуют большие различия в характере динамики по возрасту, что прирост контингента слабо связан с динамикой первичной инвалидности. И - главное - в динамике показателей инвалидности значительная роль принадлежит конъюнктурно-мотивационным факторам. Основные тенденции, которые в настоящее время определяют изменение численности взрослых инвалидов, сводятся к следующим.

19. Бурный рост первичной инвалидности наблюдался в России  в 1990-1992 гг. - в период, предшествовавший либеральным реформам. Затем ее уровень почти не изменился и до сих пор составляет 1% ко взрослому населению каждый год. Снижение наблюдается в пенсионных возрастах, которые ранее на рубеже декад сыграли основную роль в росте первичной инвалидности. Рост инвалидности в пенсионных возрастах в наибольшей степени был мотивирован социальными причинами, а именно - расширением системы льгот для инвалидов. Как показывает сравнение уровней смертности инвалидов и не-инвалидов, громадные различия между этими совокупностями в молодых возрастах полностью стираются по мере приближения к пенсионной границе.

20. “Социально-стимулированный“ рост инвалидности стал возможен благодаря “накопленной” инвалидности в советское время, когда регистрация инвалидности искусственно сдерживалась рядом законодательных норм. Он также связан с падением реальных доходов населения и ограниченными возможностями приложения труда.

21. Одновременно наблюдается небольшой, но устойчивый рост инвалидности в основных трудоспособных возрастах, особенно стремительный от туберкулеза, болезней системы кровообращения и психических расстройств. Этот рост носит “истинный” характер.

22. Рубеж десятилетий - переломный момент в трансформации социальной политики в отношении инвалидов. Де факто, в этот момент произошла ревизия юридического определения инвалидности как потери трудоспособности - ряды инвалидов наиболее мощно пополняются за счет детей и лиц пенсионного возраста. Показатели инвалидности взрослых выходят на новые уровни, соответствующие новому негласно ревизованному определению.

23. На фоне стабилизации и даже снижения первичной инвалидности продолжается рост численности контингента инвалидов в населении. С 1993г. по 1998г. их число удвоилось. Однако более половины этого роста вызвано изменением статистического учета инвалидов-получателей пенсий, который нарушил сопоставимость показателей распространенности инвалидности во времени.

24. Темпы роста сопоставимой численности инвалидов достигли максимума в 1995г. Они наиболее высоки у детей до 16 лет. В ближайшей перспективе весьма вероятно начнется “омоложение” инвалидности, в том числе инвалидности по конъюнктурно-мотивационным (социально-стимулированным) причинам.

25. Тот факт, что принятие закона о социальной защите инвалидов в конце 1995г. не привело к каким-либо изменениям в показателях инвалидности в 1996-97гг., свидетельствует: (а) о стабильности неформально сложившейся системы отношения к инвалидности у населения, значительную роль в которой играет конъюнктурно-мотивационная составляющая; (б) о важности для показателей инвалидности не декларативных или формальных целей социальной политики, а ее практики, которая чаще всего определяется более мелкими и конкретными подзаконными актами; (в) об исчерпании запасов конъюнктурно-мотивационных роста инвалидности.

26. Зависимость между показателями инвалидности и заболеваемости носит сложный характер. Тем не менее, рост заболеваемости, смертности и инвалидности, а также высокие значения коэффициента линейной корреляции между ними свидетельствуют о том, что объективная составляющая “инвалидизации” общества существенна.

27. Сокращение производства опосредованно ведет к улучшению здоровья населения, поскольку абсолютно сокращается численность занятых во вредных и тяжелых условиях производства, улучшается экологическая обстановка.

28. Таким образом, мы находимся на временном отрезке, когда нет оснований для всплеска роста численности инвалидов. Это означает, что существующая ситуация - и демографическая, и экономическая - представляется максимально благоприятной для развития системы профилактики и предупреждения всех видов инвалидности. Если не воспользоваться ситуацией сейчас, то через несколько лет с оживлением производства, изменением демографической структуры населения общество может столкнуться с новым всплеском инвалидности.

Что из этого следует

В методологическом плане

- Необходимо провести ревизию законодательной системы и более четко разделить принимаемые законодательные акты на программные документы, определяющие цели и долгосрочную политику, но не требующие финансового обеспечения, и документы, в которые требуют финансовых затрат. Необходимо отработать механизм, когда законы, принимаемые во исполнение программных актов, не могут быть приняты до тех пор, пока у государства не появятся реальные финансовые возможности для их исполнения.

- Необходимо укрепление целостности системы социального обеспечения и социальной защиты инвалидов на основе социально-экономического, финансово-экономического и организационно-технического единства, что в значительной мере зависит от рациональности управления данной отраслью.

- Важно предусмотреть постоянное развитие законодательства о социальной защите инвалидов, что может быть достигнуто прежде всего путем создания механизма автоматического закрепления изменений, содержащихся в законодательстве условий и норм социальной защиты инвалидов вслед за изменением социально-экономических условий в стране.

- Необходимо также разработать механизм повышения уровня жизни инвалидов, особенно путем регулярного пересмотра социально-гарантированных минимальных норм и льгот для инвалидов. При этом, расширение льгот и услуг должно в первую очередь касаться инвалидов наиболее нуждающихся, с большей степенью потери трудоспособности или функциональных нарушений организма.

- Обеспечить выравнивание возможностей реализации установленных законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

В области финансовой политики

- Уточнить экономическую бюджетную классификацию, которая относит расходы на содержание интернатов и социальных учреждений к инвестиционным затратам. Инвестиции автоматически попадают под статью бюджета о сокращении расходов в случае недопоступления бюджетных платежей, между тем, затраты на содержание интернатов являются прямыми социальными затратами.

- Внедрить механизм, блокирующий возможность принятия законов, не подкрепленных источников (по каждому законодательному предложению - экспертное заключение Минфина России).

- Для варианта секвестированного бюджета (в случае, если секвестр затронет социальную политику в отношении инвалидов) установить “защищенные” строки финансирования.

- Ввести открытую систему формирования трансфертов и трансфертных платежей, перевести трансфертные платежи на казначейское исполнение.

- Безусловное финансирование федеральных целевых программ социальной защиты инвалидов и ужесточение ответственности Правительства Российской Федерации за неисполнение бюджетных обязательств. Объединить федеральные целевые программы в отношении инвалидов в один блок, и Министерству труда и социального развития Российской Федерации обратиться в Государственную Думу с предложением по бюджету 1999 года о том, чтобы придать строке статус “защищенной” (в 1997г. строка “государственная поддержка угольной промышленности” не была секвестирована, а расходы по защите инвалидов – были), придать гласности обсуждения по этому вопросу.

- Изменить соотношение расходов на финансирование социальной политики за счет увеличения финансирования мер “активной” политики (обучение и пр.) за счет некоторого сокращения пенсионного обеспечения (увеличения фильтров, например, для получающих возмещение вреда и пр.) и симметричного роста расходов на другие виды поддержки инвалидов.

- Выработать новые механизмы, обеспечивающие рациональное использование выделяемых финансовых и материальных ресурсов с учетом индивидуальных потребностей инвалидов.

- Обеспечить эффективное расходование бюджетных средств всех уровней на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации и оказанием протезно-ортопедической помощи.

- Разграничить финансовые обязательства на федеральном и региональном уровнях в социальной сфере (регионы берут на себя финансирование социальных потребностей инвалидов, а также социальные расходы, отнесенные к их компетенции).

- Внести изменения в ФЗ “О налоге на прибыль предприятий и организаций”. Снижение налогооблагаемой прибыли организаций, направляющих собственные средства на предоставление льгот ветеранам и инвалидам в соответствии с ФЗ “О ветеранах”, а также социальные мероприятия в отношении инвалидов.

- Усилить работу по привлечению внебюджетных источников финансирования политики в отношении инвалидов.

- Ужесточить государственный контроль за прохождением и целевым использованием ассигнований из Федерального фонда поддержки регионов (трансфертов) на реализацию Закона “О ветеранах”.

- Установить жесткий контроль за целевым расходованием бюджетных средств, выделяемых на мероприятия, предусмотренные целевыми программами;

- повысить ответственность как Правительства Российской Федерации, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение бюджетных обязательств.

В области предоставления льгот и компенсаций для инвалидов

- Чрезвычайно актуальным сегодня является при предоставлении дополнительных прав и льгот инвалидам осуществление принципа индивидуализации, который состоит, во-первых, в установлении “гибких” условий и норм предоставления различных льгот, значение которых зависит от многих факторов. Во-вторых, данный принцип нацелен на введение научно обоснованных диапазона изменения ряда норм вместо установления их твердых значений, что позволит инвалиду самому выбирать конкретные варианты в зависимости от состояния его нетрудоспособности, материальной обеспеченности и индивидуальных потребностей. В-третьих, реализация принципа индивидуализации предполагает свободный выбор взаимозаменяемых форм и типов льгот для чего должна быть определена оценка всех предоставляемых, льгот, услуг и натурального обеспечения.

- Необходимо усиление адресности социальной поддержки инвалидов, т.е. индивидуальный подход к льготам для каждого инвалида.

- Сконцентрировать усилия на решении наиболее остро стоящих проблем обеспечения предоставляемых льгот. При этом концентрация финансовых ресурсов на оказание помощи наиболее социально уязвимым группам инвалидов, которые по медицинским показаниям не имеют иных источников финансирования кроме государственного.

- Увязывать предоставление льгот участникам различных событий (участника ядерных испытаний, участники ликвидации последствий чернобыльской катастрофы) со степенью потери здоровья или инвалидности, а не с фактом участия в этих событиях.

- Упорядочить действующую систему льгот и компенсаций и повысить обоснованность их предоставления. Это возможно только при внесении соответствующих изменений в действующее законодательство. Пересмотр предоставляемых льгот позволит перераспределить финансовые средства для предоставления льгот и компенсаций наиболее уязвимым категориям инвалидов, повысить их социальную защищенность. При предоставлении льгот членам семей умерших (погибших) инвалидов необходимо комплексно учитывать доход семьи, условия проживания, необходимость предоставления данной льготы и другие факторы.

В области реабилитации инвалидов

- В области профессиональное реабилитации необходимо обеспечить гарантированное адресное решение вопросов потребности инвалидов в профессиональной реабилитации, исходя из индивидуальных конкретных обстоятельств. Формы и объемы помощи должны быть адекватны тому социальному неблагополучию, которым характеризуется положение человека в следствии нарушения здоровья. При этом выбор форм профессиональной реабилитации должен обеспечивать удовлетворение потребностей в образовании, профессиональной подготовке, труде и т.д.

- Разработать научно-обоснованных методики медико-психологической и социальной реабилитации участников боевых действий и инвалидов военной службы; организовать работу по специальной подготовке (переподготовке) специалистов по реабилитации инвалидов военной службы.

- Повысить адресность обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, устранив расширение льгот по принципу “всем бесплатно по медицинским показаниям” путем определения индивидуальных потребностей инвалидов конкретными техническими средствами, обусловленных наличием ограниченной жизнедеятельности, уровнем утраченного в результате инвалидности дохода, особенностями социального окружения, а не только медицинскими показаниями. Очевидна трудоемкость этого процесса, так необходима серьезная индивидуальная работа с каждым инвалидом, который претендует на обеспечение тем или иным средством реабилитации, облегчающим его труд и быт.

- Развивать деятельность по формированию реабилитационной индустрии как промышленной основы социальной защиты инвалидов и созданию безбарерной среды жизнедеятельности инвалидов.

- Укрепить материально-техническую базу действующих и вновь создаваемых учреждений социальной защиты инвалидов (бюро медико-социальной экспертизы, реабилитационные учреждения и т.д.).

- Решение вопросов обеспечения инвалидов техническими и иными средствами реабилитации и выплаты им денежной компенсации на эксплуатационные расходы требует решения на правительственном уровне.

- Поддержка семьи инвалида должна стать перспективной задачей социально-реабилитационной политики.

- Необходимо привлечь внимание органов исполнительной власти субъектов федерации к проблеме необходимости приспособления учреждений, находящихся в ведении администрации субъектов федерации и муниципальных образований к введению требований по типу и оснащению помещений, где проводится прием граждан, рекомендовать органам исполнительной власти субъектов федерации и муниципальных образований законодательно ввести ответственность проектировщиков и строителей за исполнение норм по приспособлению жилья, дорог и объектов социального и культурно-бытового значения к нуждам инвалидов.

- Разграничить компетенцию и субъектов Российской Федерации в области медико-социальной реабилитации. При этом нормативные положения по указанному вопросу, на наш взгляд, должны исходить из того, что право на социальную защиту во всем его многообразии должно быть гарантировано инвалидам государством в целом, а реально обеспечено его местными органами в зависимости от индивидуальных потребностей конкретного инвалида, которые определяются спецификой социального неблагополучия данной конкретной личности.

· Усиление самостоятельности местных органов власти в обеспечении эффективного развития региона в решении социально-экономических проблем жизни населения должно быть применено и к сфере медико-социальной реабилитации инвалидов. В этом плане проблема состоит в том, чтобы предоставить местным органам власти максимальную возможность для удовлетворения обоснованных интересов лиц, полностью или частично утративших трудоспособность, обеспечения равных возможностей, как для здоровых членов общества, так и для инвалидов, и обеспечения инвалидам доступа ко всем видам социальных услуг, которые предоставляет общество.

Для оценки реального состояния инвалидности

- Разработать и провести всероссийское обследование выявления инвалидов в соответствии с новым определением инвалидности, обследовать условия жизнедеятельности инвалидов и другие параметры, которые закладываются в основу формирования политики инвалидности.

- Обеспечить учет специфических потребностей инвалидов, проживающих в сельской местности.

Политика в отношении инвалидов в контексте общей социальной парадигмы

Проблема социальной политики в отношении инвалидов, несмотря на всю свою специфику, не может рассматриваться сепаратно, в отрыве от общего социально-экономического фона. В значительной мере она является “заложницей” общей парадигмы социальной политики и экономического развития в современной России.

В настоящее время государственная социальная политика сконцентрирована по существу лишь на одной крупномасштабной цели – сокращение зоны бедности российского населения и регулирования доходов малообеспеченных групп. Более того, в последние годы другие направления социальной политики, формально преследующие иные цели, в реальности прямо или косвенно были подчинены именно этой задаче. Рельефным примером служит государственная политика на рынке труда. Ее основной функцией стала не борьба с безработицей, ее масштабом и продолжительностью, а попытка поддержания доходов безработных через выплату пособий по безработице, досрочных пенсий, доплат на иждивенцев и прочих денежных выплат и материальной помощи [20]. Ресурсов эффективно выполнить и эту задачу у государства явно не достаточно, и естественным результатом этой порочной парадигмы стал провал политики занятости практически во всех ее направлениях.

Та же тенденция характерна и для функций социальной защиты отдельных групп населения и политики по отношению к инвалидам, в том числе. Несмотря на то, что Законом 1995г. провозглашен целый ряд принципов этой политики, в соответствии с которыми главной ее целью должно было стать создание среды жизнеобеспечения для этой уязвимой социальной группы, для ее реализации не было найдено адекватного ресурсного обеспечения. В результате реальные действия были направлены на выполнение денежных обязательств перед инвалидами и обеспечение многочисленных льгот, абсолютно большая часть которых не связана с самой природой и последствиями инвалидности. Политику по отношению к инвалидам можно рассматривать как слабую попытку “вывода” определенной группы населения из зоны бедности. По мере истощения финансовых ресурсов эта задача также оказалась невыполнимой.

Политика по отношению к инвалидам - наглядное свидетельство того факта, что декларации социально ориентированных целей, не подкрепленные реальным ресурсным обеспечением, не просто малоэффективны и не только бесполезны. Они чреваты очень серьезными деструктивными последствиями и способны не снять, а обострить социальное напряжение в обществе. Ведь по сути дела единственным реальным следствием введения Закона “О социальной защите инвалидов” 1995г. стали не меры, направленные на устранение или смягчение последствий инвалидности, а бурный рост численности инвалидов и сложные процессы реструктуризации этой социальной группы в зависимости от тех или иных бенефиций и льгот, о чем с неопровержимостью свидетельствует наш социо-демографический и статистический анализ.

В связи с этим возникает вопрос общеметодологического плана. На какие цели должно ориентироваться законодательство – на реально достижимые параметры в кратко- и среднесрочной перспективе или же на ориентиры долгосрочных перспектив? Образно говоря - “синица в руках или журавль в небе?” Закон “О социальной защите инвалидов” 1995г. – яркий пример второго подхода. Прогрессивная направленность большинства его положений не вызывает сомнений, однако объективный анализ показывает, что его принятие было преждевременным, поскольку в полном объеме его положения принципиально не могут быть реализованы, причем не только в краткосрочном, но и среднесрочном горизонте. В условиях существующей неопределенности дальнейших экономических и социальных перспектив российской экономики вопрос о горизонте реализации Закона практически не имеет смысла.

Данная парадигма – декларация законодательством амбициозных целей в полном отрыве от реальных возможностей – базируется на глубинных противоречиях законотворческого процесса. Это противоречие, например, заложено в Конституции Российской Федерации, провозгласившей Россию как социальное государство, однако сегодня, как и много лет назад, по-прежнему отсутствует четко сформулированная концепция социального государства, его цели и механизмы функционирования. Не будет, пожалуй, преувеличением утверждение, что до сих пор неясны даже будущие контуры социального государства.

Таким образом, наиболее уязвимое место социальной политики вообще и по отношению к инвалидам, в частности, - отсутствие механизмов реализации глобальных целей, заявленных в рамочных законах.

Одним из следствий является формирование порочной практики, согласно которой все нормы делятся на первостепенные – “обязательные” и второстепенные – “факультативные”. К первым, как правило, относятся те, которые имеют денежное или материальное выражение, а все прочие – рассматриваются как необязательные. В отношении инвалидов вновь это проявляется наиболее рельефно. Как уже отмечалось, сегодня 98% всех финансовых ресурсов, направляемых инвалидам, - это расходы по пенсионному обеспечению и выплату денежных льгот и компенсаций, в то время как программы по созданию нормальной среды жизнеобитания инвалидов либо хронически недофинансируются, либо игнорируются вообще.

Вновь обращает на себя внимание аналогия с политикой занятости. В последние годы (особенно в 1996-98гг.) формирование устойчивого дефицита Фонда занятости привело к тому, что его ресурсы практически полностью расходуются на выплату пособий по безработице на фоне сокращения финансирования всех прочих программ и, в первую очередь, активных программ занятости. Однако действующее законодательство не отдает приоритета данному направлению, а представление о том, что прочие направления не являются федеральными гарантиями - не что иное, как вольное прочтение и толкование Закона о занятости населения РФ.

Это также означает воспроизводство существующей социальной асимметрии, а именно: многие исследования в области бедности и эффективности социальной политики по преодолению бедности в России показывают, что абсолютно большая часть социальных трансфертов достигают малообеспеченных, но отнюдь не самых бедных категорий населения. Самые нуждающиеся социальные группы практически не получают поддержки от государства. Сложившаяся асимметрия – преимущественное финансирование пенсий - означает, что в максимальном объеме выполняются денежные обязательства государства, которые, вообще говоря, не связаны со спецификой данной социальной группой, в то время как ее специфические потребности, выдвигающие ее в зону риска бедности, почти не удовлетворяются. Учитывая, что большую часть инвалидов составляют пенсионеры, ставшие инвалидами не столько по объективным причинам, сколько в связи с “конъюнктурно-мотивационными” факторами, это означает, что “истинные” инвалиды, в наибольшей степени нуждающиеся в поддержке, практически ее не получают, либо же получают ее в объеме по остаточному принципу. Следовательно, в дискуссии – оправдана ли либерализация законодательства в отношении инвалидов, вступившая в силу в 1995г., - появляется новый контраргумент: пенсионеры, получившие возможность зарегистрироваться как инвалиды, выиграли, инвалиды – проиграли.

Таким образом, в политике по отношению к инвалидам проявились практически все противоречия, свойственные современной социально-экономической ситуации и политической парадигме. Это означает, что реформирование системы льгот и компенсаций, адресованных инвалидам, в частности, рекомендованное авторами настоящего доклада, возможно и необходимо, однако в стратегическом отношении очевидно, что это мало что даст, если не будет преодолен сформировавшийся концептуальный вакуум и сформирована целостная идеология в отношении социально уязвимых групп населения. Главный принцип этой идеологии – адекватность социальных гарантий финансовым возможностям и ресурсам государства. “Законодательство об инвалидах должно базироваться, в первую очередь, на социо-политических реалиях, а не на сентиментальном желании делать добро” [21].

[1] Исследование проводилось в два этапа. Первый осуществлялся в рамках проекта 1997г. “Реформирование системы социальных льгот и компенсаций для инвалидов”, который рассматривался в качестве пилотного и позволил сформулировать узловые проблемы, выявить “болевые точки”, а также определить методологический аппарат их исследования. Далее в 1998г. был реализован проект “Социальная политика в отношении инвалидов: категории и структура инвалидов, социальные установки и поведение”, в ходе которого гипотезы и положения первой стадии получили дальнейшее развитие. Социологические исследования также проводились в два этапа. Настоящий доклад синтезирует результаты обоих проектов.

[2] Например, по отношению к инвалидам с психическими расстройствами. Закон РФ от 2 июля 1992г. № 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" является одним из самых либеральных законов в мире в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами.

[3] До этого года за ВТЭК закреплялось право определять способность инвалида к труду. Инвалиды 3-й группы признавались “лицами с ограниченной трудоспособностью”. Инвалиды второй группы делились на две категории “трудоспособные” и “нетрудоспособные”. К нетрудоспособным инвалидам были отнесены все инвалиды первой группы. Инвалиды, которые стремились реализовывать себя в труде, искусственно занижали группу инвалидности, чтобы иметь возможность работать.

[4] Закон о государственных пенсиях, принят Верховным Советом СССР 14 июля 1956г., Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов, принят 15 июля 1964г.

[5] Однако в установленные сроки эта программа не была выполнена, в результате чего Правительство Российской Федерации 13 августа 1997г. приняло Постановление № 1031 “О продлении сроков реализации федеральных целевых программ, входящих в федеральную комплексную программу “Социальная поддержка инвалидов”

[6] Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1996г. № 1011 "О мерах по обеспечению государственной поддержки инвалидов", Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996г. № 965 "О порядке признания граждан инвалидами", новое Положение о признании лица инвалидом и Примерное положение об учреждениях государственной медико-социальной экспертизы.

[7] Среди прочих не было детей. Детям инвалидность определялась в ВКК, принадлежащие Минздраву, они учитывались по линии Минздрава и на ВТЭК не приходили. Действовало правило, согласно которому в категорию рабочих и служащих мог попасть только человек, состоящий в отношениях с учреждением, предприятием и прочей государственной организацией. Напротив, работающий пенсионер попадал в категорию рабочих и служащих, даже если ему было сто лет.

[8] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26.07.84г. N812 "О мерах по дальнейшему улучшению материально-бытовых условий участников Отечественной войны и семей погибших военнослужащих"

[9] Например, фактор транспортной труднодоступности ВТЭК (как в случае установления  первичной инвалидности, так и для переосвидетельствования) для жителей некоторых отдаленных населенных пунктов в слабозаселенных районах страны, особенно, в Западной и Восточной Сибири делал эту процедуру  малопривлекательной.

[10] или от органов государственного страхования в случае отсутствия работодателя.

[11] В 1992г. (29.10.1992) был принят закон о пенсионном обеспечении граждан, прибывших в Российскую Федерацию из республик бывшего СССР.

[12] Скрытый контингент инвалидов не рассматривается в данном докладе и в состав общего контингента инвалидов будет включаться только фиксируемая в ОСО инвалидность.

[13] Кроме того, старение населения России определяется, в первую очередь, старением его женской части и очень вероятно, что женские возрастные кривые инвалидности сильно отличаются от мужских, то есть различия по полу также могут выступать в качестве важного структурного фактора ОКПИ и СКПИ.

[14] Например, в отношении семей инвалидов после смерти инвалидов.

[15] Например, граждане, получающие возмещение вреда, должны терять право на пенсионное обеспечение в связи с инвалидностью и пр.

[16] Финансовые средства до 1.01.98г. указаны в неденоминированных рублях.

[17] По данным Минтруда России.

[18] С. Смирнов, Е. Николаенко. “Экономика трудовой реабилитации инвалидов: опыт предприятий ВОИ” - Человек и труд, 1998, № 12.

[19] Однако здесь следует иметь в виду социально-психологический феномен: в большинстве случаев респондент выражает свое намерения, которые еще не означают, что в реальности он готов к трудоустройству. Поэтому намерения респондентов не являются исчерпывающим аргументом при анализе их отношения к занятости.

[20] См. доклады БЭА “Концепция политики на рынке труда на современном этапе макроэкономических реформ”, 1997; “Перспективные направления политики преодоления безработицы”, 1998.

[21] Материалы 52 Ассамблеи ООН по социальному развитию, 1996.