Информация по реабилитации инвалида-колясочника, спинальника и др.
Информация по реабилитации инвалида - колясочника, спинальника и др.

Социальная реабилитация Социальная реабилитация

Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики

Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики. Т.М. Малева, С.А. Васин, О.Ю. Голодец, С.В. Бесфамильная. В публикации, основанной на результатах исследований Бюро экономического анализа в области социальной политики, впервые предпринята попытка системного междисциплинарного анализа проблемы инвалидности в России, которая в последние годы приобрела особенно острый характер. Книга включает несколько блоков: концептуально-исторический, информационно-статистический, демографический, финансово-экономический. В структуре публикации представлены результаты различных подходов.

Оглавление

Введение
Раздел 1. Методологические и исторические аспекты становления политики в отношении инвалидов
Раздел 2. Социо-демографический анализ инвалидности
Раздел 3. Социальная политика в отношении инвалидов: финансово-экономический аспект

Введение

Инвалидность представляет собой социальный феномен, избежать которого не может ни одно общество, и каждое государство сообразно уровню своего развития, приоритетам и возможностям формирует социальную и экономическую политику в отношении инвалидов. Однако возможности общества в борьбе с инвалидностью как социальным злом в конечном итоге определяются не только степенью понимания самой проблемы, но и существующими экономическими ресурсами. Конечно, масштаб инвалидности зависит от множества факторов, как-то: состояние здоровья нации, развитие системы здравоохранения, социально-экономическое развитие, состояние экологической среды, исторические и политические причины, в частности, участие в войнах и военных конфликтах, и пр. В России все из перечисленных факторов имеют ярко выраженную негативную направленность, которая предопределяет значительное распространение инвалидности в обществе. В настоящее время численность инвалидов приближается к 10 млн. чел. (около 7% населения) и продолжает расти. Особенно рост численности инвалидов значителен за последние 3 года и не будет, пожалуй, преувеличением утверждение, что в не столь отдаленной перспективе России грозит “инвалидизация всей страны”, во всяком случае, всего ее населения в пенсионных возрастах. Несмотря на существующие макроэкономические и финансово-бюджетные ограничения, с которыми сталкивается переходная экономика, очевидно, что при таких масштабах и процессах игнорировать проблему инвалидности российское государство позволить себе не может.

Сегодня остро ощущается потребность в том, чтобы перевести общегуманитарные и теоретические рассуждения в экономические категории. В настоящем исследовании впервые предпринята попытка системного междисциплинарного анализа проблемы инвалидности и инвалидов. Приступая к работе, авторы ставили себе задачу оценить современное состояние проблемы, понять, какое место в современном обществе занимают инвалиды, какова роль и конфигурация социальной политики в отношении инвалидов в общей социальной парадигме российского государства и каков ее эффект. Доклад включает несколько блоков: концептуально-исторический, информационно-статистический, демографический, финансово-экономический и социологический [1].

Раздел 1. Методологические и исторические аспекты становления политики в отношении инвалидов

Принципы формирования политики в отношении инвалидов в мире и в России

В течение последних 30-ти лет в мире сложились устойчивые тенденции и механизмы формирования политики в отношении инвалидов, поддержки правительств различных стран в разработке подходов к решению проблем этой социальной группы и оказания помощи государственным и общественным институтам в определении и реализации политики, адресованной инвалидам. Основные принципы формирования политики в отношении инвалидов, выработанные мировым сообществом, в самом общем виде сводятся к следующим.

- Правительство ответственно за внедрение системы, которая работает на устранение условий, ведущих к инвалидности, и решение вопросов, связанных с последствиями инвалидности.

- Правительство должно обеспечить инвалидам возможность достигнуть одинакового со своими согражданами уровня жизни, в том числе в сфере доходов, образования, занятости, здравоохранения, участия в общественной жизни. Комиссия социального развития ООН в 1993г. определила, что нетрудоспособность создается обществом.

- Инвалиды имеют право жить в социуме, где они родились, – мировое сообщество порицает изоляцию инвалидов. Для этого общество должно стремиться сформировать условия для независимого проживания инвалидов (самообеспечение, самодостаточность в повседневной жизни).

- За инвалидами должны быть признаны права и обязанности граждан данного общества. В компетенции государства находятся способы признания, обеспечения и реализации прав и обязанностей инвалидов как членов общества.

- Государство должно стремиться к равнодоступности мер в отношении инвалидов на всей территории страны, независимо от того, где проживает инвалид (городе, деревне, административная территориальная единица и пр.)

- При реализации политики в отношении инвалидов должны учитываться особенности индивида или групп инвалидов: все инвалиды в силу специфики своего заболевания находятся в разных стартовых условиях, и для обеспечения прав и обязанностей граждан страны в отношении каждой группы инвалидов проводится свой комплекс мероприятий.

Основными формализованными критериями, по которым оценивается политика государств в отношении инвалидов, являются следующие параметры:

- наличие официально признанной политики в отношении инвалидов;

- наличие специального антидискриминационного законодательства в отношении инвалидов;

- координация национальной политики в отношении инвалидов;

- судебные и административные механизмы реализации прав инвалидов;

- наличие неправительственных организаций инвалидов;

- доступ инвалидов к реализации гражданских прав, в том числе права на труд, на образование, на создание семьи, на неприкосновенность частной жизни и собственности, а также политических прав;

- наличие системы льгот и компенсаций для инвалидов;

- доступность для инвалида физической среды;

- доступность для инвалида информационной среды.

Наличие официально признанной политики в отношении инвалидов

В России государственная политика в отношении инвалидов имеет многолетнюю историю. Вместе с тем, поворотным стал 1995 год, когда в России был принят Федеральный Закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. В Законе сформулирована принципиально новая цель государственной политики в отношении инвалидов, сформированы новые понятия инвалида и реабилитации инвалидов, введены изменения в институциональную основу политики. Впервые целью государственной политики объявляется не помощь инвалиду, а “обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ”. Тем самым, новый Закон декларировал подход к инвалиду, сформулированный мировым сообществом. На практике государству, которое в течение нескольких десятков лет руководствовалось иными принципами в отношении инвалидов, чрезвычайно трудно перейти от объявления новой политической парадигмы политики к ее реализации, хотя, безусловно, новое законодательство стимулирует определенные изменения в этой политике.

С одной стороны, новый закон об инвалидах повлек изменения в общей системе российского законодательства, касающегося инвалидов. В частности, поправкой к закону о занятости от 20 апреля 1996г. фактически сняты ограничения по трудоустройству инвалидов второй и первой групп инвалидности. С другой стороны, законодательное оформление новой политики в отношении инвалидов привело к парадоксу российской действительности, а именно - к огромной дистанции между формально провозглашаемыми целями открытого общества для инвалидов, максимального вовлечения инвалидов во все сферы жизнедеятельности, и реального сокращения участия инвалидов в общественном труде и общественной жизни.

Наличие специального антидискриминационного законодательства в отношении инвалидов

По мнению экспертов ООН, в большинстве стран, из числа признавших Стандартные Правила, для защиты инвалидов используется общее законодательство, то есть на инвалидов распространяются права и обязанности граждан государства. Эксперты ООН считают, что специальное законодательство, обеспечивающее равный доступ инвалидов к общему законодательству, является более сильным юридическим инструментом. Россия сочетает общее и специальное законодательство. Общее законодательство не дискриминирует инвалидов. Пожалуй, в некоторых отношениях оно, скорее, страдает излишней мягкостью [2].

Развитость политики в отношении инвалидов характеризуется наличием специального законодательства в следующих областях:

- законодательство, устанавливающее национальный координирующий и совещательный орган, который обеспечивает согласие по сложным и многогранным вопросам, связанным с инвалидностью;

- законодательство, устанавливающее и защищающее права инвалидов;

- законодательство, требующее приспособление объектов физической среды для нужд инвалидов;

- законодательство, обеспечивающее финансовую помощь (социальные выплаты) инвалидам;

- законодательство, требующее оказание услуг инвалидам в таких областях как образование, занятость, реабилитация и здравоохранение.

Координация национальной политики в отношении инвалидов

В соответствии со Стандартными Правилами успешность национальной политики зависит от координации национальной политики. В России основным координирующим органом является Совет по делам инвалидов при Президенте Российской Федерации. Совет представляет собой совещательный орган, но его решения обязательны для всех участников. Успешной формой координации усилий различных министерств, ведомств, общественных организаций по оперативным направлениям деятельности является Межведомственная комиссия по реабилитации инвалидов.

Наличие неправительственных организаций инвалидов

К странам с высокоорганизованной политикой в отношении инвалидов Россия относится и по признаку наличия, активности и роли в принятии решений неправительственных организаций. По мнению экспертов ООН, обеспечение участия людей в принятии решений, которые непосредственно затрагивают их интересы, – важнейший принцип демократии. В этом отношении организации инвалидов являются выразителями нужд своих членов. В России общественные организации имеют многолетнюю историю. Представители общественных организаций входят в Межведомственную комиссию по реабилитации инвалидов, подчиненную заместителю Председателя Правительства, где обсуждаются ключевые решения в отношении инвалидов. Всероссийское общество инвалидов (ВОИ), Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское общество глухих (ВОГ) активно участвуют в подготовке законов.

Судебные и административные механизмы реализации прав инвалидов

Опасения международных экспертов вызывают судебные и административные механизмы реализации прав инвалидов. В ходе проведенного в рамках проекта социологического обследования в России обнаружилась противоречивая оценка респондентов судебной и административной практики в отношении инвалидов. Экспертные заключения в отношении судебного и административного отстаивания инвалидами своих прав сводятся к следующему.

- Законодательная основа и институциональная база для такого рода апелляций в России существует.

- Возможность отстаивания своих прав существует как в крупных городах, так и небольших, хотя с достоверностью утверждать о равнодоступности к системе судебной и административной ответственности невозможно.

- Инвалид имеет право на специальную помощь для реализации своих прав в суде.

- Права инвалида труднореализуемы из-за тяжелого положения инвалида и его семьи, особенно сложно свои права отстаивать инвалидам с тяжелыми формами заболеваний, т.е. инвалидам 1-й группы, которые в России составляют около 10% от всей численности инвалидов. Помещения судов и административных учреждений не приспособлены для нужд инвалидов. Инвалиды ограничены в передвижении, и учреждения судов и исполнительных органов для них иногда просто недоступны.

- Инвалиды недостаточно проинформированы о своих правах. Источники информации не являются обязательными и релевантными, поэтому информация часто носит случайный и не всегда достоверный характер. Инвалид не всегда уверен в своих правах.

- Вместе с тем, есть категории инвалидов, которые используют свои преимущества в свободном времени и доходные преимущества, и которые более активно по сравнению со здоровыми людьми отстаивают свои права.

Доступ инвалидов к реализации гражданских прав и политических прав

По мнению экспертов ООН, основными правами, которые должны быть гарантированы инвалиду и на основе которых определяется степень соответствия национальной политики государства международным стандартам, являются права на образование и труд, на вступление в брак, на родительство, право обращения в суд, право на неприкосновенность частной жизни и собственности, а также политические права.

Наиболее распространенными мерами поддержки инвалидов на рынке труда являются:

- квотирование рабочих мест;

- приспособление рабочих мест;

- освобождение работодателей от выплаты минимальной заработной платы;

- финансовые льготы работодателям, осуществляющим адаптацию рабочих мест для нужд инвалидов;

- финансовые льготы работодателям, нанимающим инвалидов;

- субсидии инвалидам, организующим свой малый бизнес;

- помощь в трудоустройстве.

В России формальное право инвалидов на труд введено в 1996г [3].

В мировой практике существует тесная взаимосвязь между уровнем образования и степенью участия инвалидов в жизни общества. В 1994г. международное сообщество провозгласило ведущий принцип в области специального образования – всеобщность. Лицам со специальными потребностями в области образования следует предоставлять доступ в обычные школы, в которых должны обеспечиваться условия для их обучения и удовлетворения их потребностей на основе педагогических принципов, ставящих во главу угла интересы ребенка. Не должно быть раздельной системы образования.

Однако, несмотря на это, все же нет согласия по вопросу о том, предоставлять ли образовательные услуги детям-инвалидам исключительно в специализированных учебных заведениях, либо стремиться к интеграции детей–инвалидов в общий образовательный процесс, предполагающий обучение в школах и классах вместе со здоровыми детьми. Большинство стран используют смешанные подходы, однако, приоритеты государственной политики различаются от страны к стране. Обучение детей-инвалидов в экономически развитых странах проходит, насколько это возможно, в обычных школах. Данная политика в отношении детей-инвалидов рекомендована ЮНЕСКО. Такой подход имеет следующие преимущества:

- не разделяет детей-инвалидов и их сверстников;

- дает здоровым людям представление о том, какие проблемы могут иметь инвалиды, и воспитывает терпимость и уважение общества к инвалидам;

- помогает молодым инвалидам приобрести уверенность в себе;

- помогает им оценить свои способности, навыки и пределы возможностей более реалистично;

- затраты на такое обучение относительно невысоки по сравнению с образованием в специализированных школах.

В отношении права на получение образования ярко проявляется российская специфика. Фактически ребенок-инвалид с детства изолирован от общества, что само по себе сужает его право на получение образования. Система общего образования не располагает условиями, при которых граждане, имеющие стойкие функциональные расстройства здоровья, могли бы учиться на равных. Вместе с тем, система специализированных школ-интернатов доступна всем инвалидам и все инвалиды охвачены системой неполного среднего образования. Школы–интернаты приспособлены для инвалидов определенного вида заболевания и располагают специальными методиками, учебными материалами и пособиями. В школах работают квалифицированные педагоги, знающие особенности заболеваний, и специальный персонал. Формально в период перестройки у родителей появилось право выбора школы-интерната, куда родители предпочли бы отдать своего ребенка на обучение. Реально крайне незначительное число таких учебных заведений и их чрезвычайно узкая специализация сводит возможности родительского права не нет.

Наличие системы льгот и компенсаций для инвалидов

В отношении льгот и компенсаций для инвалидов законодательство разных стран, как правило, обеспечивает поддержание доходов для двух укрупненных категорий инвалидов: 1) тех, кто имеет трудовую историю, но потеряли способность к труду, 2) тех, кто получил инвалидность с рождения или в детстве. Для первой категории выплаты осуществляются в рамках системы социального страхования инвалидности, либо в рамках программ компенсаций, установленных работодателем, либо в соответствии с общим законодательством о помощи малоимущим. Система социального страхования, очевидно, не распространяется на инвалидов, не имеющих трудовой истории, поэтому инвалиды этой группы получают либо специально установленные пособия, либо им предоставляется особая медицинская страховка. Еще одним распространенным видом помощи является предоставление налоговых льгот.

По законодательно установленному перечню предоставляемых инвалидам пособий, льгот, компенсаций Россию следует отнести к странам, детально учитывающим потребности инвалидов. В этой сфере Россия имеет давнишние традиции, которые выражаются в сложной системе льгот и компенсаций для различных категорий инвалидов, а также в системе доведения льгот до индивида. Россия предоставляет особые права инвалидам во всех жизненно важных областях (здравоохранение, социальное обеспечение, реабилитация и занятость), причем права инвалидов на пользование услугами здравоохранения, социального обеспечения, реабилитации и занятости даже выходят за рамки системы, гарантируемых всем гражданам. В России льготы и компенсации инвалидам никогда не были привязаны к оценке нуждаемости и доходов инвалида или его семьи.

Доступность для инвалида физической среды

Критерием оценки политики в отношении инвалидов является доступность для инвалида физической среды, включая жилье, транспорт, образование, работу и культуру, и доступность информации и каналов коммуникации.

В России 2 октября 1992г. Указом Президента “О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности” было положено начало преобразованию среды с учетом потребностей инвалидов. В России разработаны стандартные правила, учитывающие потребности инвалидов при строительстве жилья, устройстве социальной инфраструктуры. Однако самым важным препятствием для реализации этого направления является отсутствие механизма, обязывающего принимать соответствующие меры.

Вместе с тем российская специфика заключается в том, что примерно 15-20% инвалидов живет в условиях села, в частном секторе, где вообще не идет речь об удобствах. В регионах с низкой плотностью населения существует проблема коммуникаций для здоровых людей, и, естественно, эта проблема усиливается в отношении инвалидов. На практике выход находится в локальном проживании инвалидов: значительная часть инвалиды учатся, работают, а иногда и живут компактно.

Кардинальное изменение подхода к среде жизнедеятельности инвалида требует от правительства и общества материальных усилий, к которым российская экономика в настоящее время не готова. Тем не менее, в настоящее время в России сформирована и реализуется федеральная целевая программа “Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности”.

Доступность для инвалида информационной среды

Россия не испытывает проблем с внедрением специальных мер, делающих доступными средства массовой информации для инвалидов. В программах российского телевидения используется сурдоперевод, в России выпускается литература на шрифте Брайля или на аудиокассетах, выпускаются информационно-публицистические журналы, записанные на звуковую ленту или набранные шрифтом Брайля, публикуются издания с крупным шрифтом, что характеризует Россию как страну с высокими возможностями для самообразования инвалидов и обеспеченностью информацией.

Несмотря на отсутствие в перечне формальных критериев эффективности, рассмотренном выше, важнейшей характеристикой политики в отношении инвалидов является наличие и законодательное оформление превентивных мер, то есть мер по профилактике инвалидности, и мер, нацеленных на выход из инвалидности групп, в отношении которых это возможно. В настоящее время в мире такое превентивное законодательство является наиболее слабым и наименее разработанным звеном.

Оно подразделяется на следующие направления:

- предотвращение инвалидности, иммунизацию, инфекционный контроль, правила техники безопасности дома и на работе, безопасность движения, здоровье матери и ребенка, питание беременных женщин, просвещение населения об общих и психических заболеваниях;

- раннюю диагностику инвалидности и задержки в развитии у детей, доступность услуг здравоохранения;

- медицинскую реабилитацию детей-инвалидов и взрослых, получивших травмы на производстве, а также тех, кто страдает хроническими прогрессирующими заболеваниями, которые потенциально ведут к инвалидности;

- поддержку медицинских исследований.

Эти общие принципы в большинстве стран, включая Россию, в основном, признаются. Российский Закон об инвалидах 1995г. учитывает основные выработанные мировым сообществом принципы и подходы в отношении формирования социальной политики, адресованной инвалидам. Вместе с тем, реализация этих принципов в каждом государстве осуществляется на основе уже сложившихся социо-культурных стереотипов и экономических возможностей, которые и определяют национальную специфику политики в отношении инвалидов в каждой стране.

Инвалид в российском обществе - концептуальные подходы к политике и их эволюция

Начало формирования системы социальной помощи инвалидам в Российской Федерации положено 1 ноября 1917г., когда было обнародовано Правительственное сообщение о социальном страховании, согласно которому пенсия инвалидов увеличивалась с 1 января 1917г. на 100% за счёт пенсионного фонда. Социальное обеспечение осуществлялось целиком за счёт средств государственного бюджета. Основное место в системе социального обеспечения заняли пенсии инвалидам из числа красноармейцев и красногвардейцев и пенсии членам их семей по случаю потери кормильца. Развитие в первые годы советской власти именно этих видов пенсионного обеспечения было связано с гражданской войной и интервенцией, которые привели к колоссальным человеческим жертвам. В стране насчитывались миллионы инвалидов войны и семей, потерявших кормильца. Именно они, по мнению властей, особенно остро нуждались в материальной поддержке со стороны государства.

Для осуществления процедуры установления инвалидности был создан специальный организационно-структурный институт - врачебно-трудовая экспертиза, первоначально как компонента страховой медицины.

В основе формирования страховой медицины лежит декрет СНК от 16 ноября 1917г. о передаче больничным кассам лечебных учреждений фабрик и заводов. Возникновение страховой медицины, в свою очередь, определило необходимость врачебной экспертизы трудоспособности в системе социального страхования. При больничных кассах были созданы врачебно-контрольные комиссии (ВКК). В первый период своего существования ВКК их функцией были проверка правильности диагнозов лечащих врачей, определение временной нетрудоспособности, экспертиза стойкой утраты трудоспособности.

Установление инвалидности давало право на пенсионное обеспечение по инвалидности, право на которое первоначально имел ограниченный круг лиц. Пенсионное обеспечение красноармейцев и красногвардейцев и членов их семей регулировалось декретом Совета Народных Комиссаров от 7 августа 1918г.

В последующем круг лиц, имеющих право на получение пенсий по инвалидности, стал расширяться. Важнейшим этапом в развитии социального обеспечения явилось утверждённое СНК 31 октября 1918г. “Положение о социальном обеспечении трудящихся”. Положение распространялось не только на рабочих и служащих, но и на всех “трудящихся, источником существования которых был собственный труд, без эксплуатации чужого труда”.

Средства на социальное обеспечение создавались из взносов предприятий, учреждений и других работодателей, а работники были освобождены от каких-либо взносов. В дальнейшем в Положение от 31 октября 1918г. вносились различные изменения. Самым существенным из них была отмена уплаты страховых взносов (для всех предприятий и учреждений, кроме частных работодателей) и перенос всех расходов по осуществлению социального обеспечения непосредственно на государственный бюджет. Тем самым, упразднялся институт социального страхования, а все функции политики по отношению к инвалидам переносились на систему социального обеспечения.

В 1921г. была вновь введена система социального страхования рабочих и служащих, в том числе на случаи постоянной утраты трудоспособности. Постановлением СНК от 8 декабря 1921г. была введена так называемая “рациональная” шестигрупповая классификация инвалидности:

- I группа - инвалид не только не способен ни к какой профессиональной работе, но нуждается в посторонней помощи;

- II группа - инвалид не способен ни к какой профессиональной работе, но может обходиться без посторонней помощи;

- III группа - инвалид не способен ни к какой регулярной профессиональной работе, но может в некоторой степени добывать себе средства к существованию случайными и лёгкими работами;

- IV группа - инвалид не может продолжать свою прежнюю профессиональную деятельность, но может перейти на новую профессию более низкой квалификации;

- V группа - инвалид должен отказаться от прежней профессии, но может найти новую профессию такой же квалификации;

- VI группа - возможно продолжение прежней профессиональной работы, но только с пониженной производительностью.

Данная классификация инвалидности получила наименование “рациональной” потому, что вместо процентного метода вводила определение трудоспособности, исходя из возможности для инвалида, в зависимости от состояния здоровья, выполнять какую-либо профессиональную работу или же работу в своей прежней профессии. Так начал утверждаться принцип определения тяжести нарушения функций у больного и сопоставления их с требованиями профессионального труда, предъявляемыми к организму работающего. “Рациональность” шестигрупповой системы состояла в том, что, определяя инвалидность даже у лиц с незначительным снижением трудоспособности (VI, V и отчасти IV группы), она давала, при существовавшей тогда безработице, возможность получить работу и пользоваться определёнными льготами, предоставляемыми государством инвалидам. Право на пенсионное обеспечение имели инвалиды только первых трёх групп.

Однако и после этих изменений шестигрупповая классификация не смогла полностью удовлетворять требованиям, предъявляемым к экспертизе трудоспособности в условиях индустриализации экономики, ликвидации безработицы и высокой потребности в рабочей силе. Несмотря на то, что процентный способ определения трудоспособности был заменён “рациональной” шестигрупповой классификацией инвалидности, должная "классовая" линия в практике работы бюро врачебной экспертизы не выдерживалась. Одним из принципиальных дефектов врачебной экспертизы было отсутствие научно-методической базы.

Важнейшим фактором, определившим все дальнейшее развитие врачебно-трудовой экспертизы и социальной политики в отношении инвалидов, явилась замена в 1923г. шестигрупповой на трёхгрупповую классификацию инвалидности:

- к I группе относились лица, утратившие полностью трудоспособность и нуждающиеся в постороннем уходе;

- ко II группе - утратившие полностью способность к профессиональному труду как по своей, так и по какой бы то ни было другой профессии;

- к III группе - нетрудоспособные к систематическому труду по своей профессии в обычных условиях работы для этой профессии, но могущие использовать свою остаточную трудоспособность: а) либо не на регулярной работе, б) либо при сокращённом рабочем дне, в) либо в другой профессии со значительным снижением квалификации.

Замена шестигрупповой классификации трёхгрупповой была осуществлена не механически - ликвидацией 4, 5 и 6 групп, которым пенсии не назначались, а путём существенной переработки формулировок групп инвалидности, в первую очередь 3 группы, в которую фактически были включены критерии ликвидированной 4 группы - возможность работать “в другой профессии со значительным снижением квалификации”. Таким образом, перестали признаваться инвалидами лица, фактически сохранившие свою трудоспособность, а с другой стороны, - лица с ограниченной трудоспособностью стали относиться к 3 группе, при которой инвалиды получали пенсию.

Эта трёхгрупповая классификация инвалидности, уже в тридцатых годах сыгравшая немалую роль в упорядочении врачебно-трудовой экспертизы, существует с некоторыми изменениями до настоящего времени.

В период войны ВТЭК столкнулись с новым специфическим контингентом инвалидов – бывшими фронтовиками, в основном, людьми молодого или среднего возраста, у которых имели место поражения, главным образом, опорно-двигательного аппарата – чаще всего верхних и нижних конечностей. Если до войны инвалиды с дефектами конечностей составляли 8% всех инвалидов, то в конце войны эта доля возросла до 42%. Эти инвалиды отличались от довоенного контингента тем, что любая работа, доступная при имеющемся анатомическом дефекте, не являлась им противопоказанной по состоянию здоровья, что создавало очень широкие возможности для трудового устройства.

В годы войны произошли значительные изменения в самом содержании экспертной деятельности, во взглядах на основные критерии при определении инвалидности той или иной группы. Практика показала, что компенсаторные возможности организма при чётко выраженной настроенности на трудовую деятельность чрезвычайно велики. Многие участники войны, получившие тяжёлые увечья на фронте, например, потерю одной руки или ноги или даже двух ног, рук или комбинацию этих дефектов, вернулись к своей прежней работе без существенного понижения своих профессиональных возможностей.

В начале 60-х гг. был принят ряд документов, существенно повлиявших на улучшение пенсионного обеспечения инвалидов [4].  Бесплатная медицинская помощь, бесплатное образование и другие блага, предоставляемые за счёт общественных фондов потребления всему населению Советского Союза, в равной степени являлись достоянием инвалидов. Этим целям служила также государственная система трудового устройства инвалидов, позволяющая им по их желанию трудиться в условиях, которые не противопоказаны им по состоянию здоровья. В этот период впервые было создано единое законодательство о государственных пенсиях, выплачиваемых как за счёт средств социального страхования, так и за счёт государственных ассигнований, по системе органов социального обеспечения. Это единое законодательство охватывает все виды пенсий, в том числе и по инвалидности, назначаемых рабочим, служащим, приравненным к ним лицам, учащимся, военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы, членам творческих союзов, некоторым другим гражданам, а также членам семей всех этих категорий трудящихся.

В 1965г. произошло выравнивание законодательства в отношении колхозников и установление для них тех же правовых норм, которые ранее были распространены на рабочих и служащих. К 1967г. устанавливается единый порядок пенсионирования по инвалидности для всех социально-профессиональных категорий граждан и единый порядок врачебно-трудовой экспертизы, действовавший до 1990г.

В 1990г. Верховным Советом СССР была принята концепция Государственной политики в отношении инвалидов и Закон "Об основных началах социальной защищённости инвалидов СССР". Несмотря на свою декларативность, эти документы содержали весьма прогрессивные идеи, главная из которых – перенос центра тяжести с пассивных форм поддержки на реабилитацию и интеграцию инвалидов в общество. В случае реализации эти подходы могли бы существенно изменить положение инвалидов. Однако они не были ратифицированы в РСФСР, а дальнейшие события 1991г. резко изменили социально-экономическое и политическое положение России.

В 1993г. была осуществлена попытка принять российский закон о социальной защите инвалидов, однако вновь в силу известных политических событий этот проект закона был рассмотрен только во втором чтении Верховным Советом РСФСР и окончательно не принят.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 1995г. № 59 “О Федеральной комплексной программе “Социальная поддержка инвалидов”” указанная программа была утверждена [5].

Кардинальные изменения в государственной политике в отношении инвалидов предполагались в связи с принятием в 1995г. федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. Настоящий Закон определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в России, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Закон 1995г. вобрал в себя все прогрессивные нормы социальных законов зарубежных стран и международных документов. Тем самым, как уже отмечалось, формальное законодательство в России было максимально приближено к международным нормативам и приобрело прогрессивную методологическую основу.

Однако положения закона не несут норм прямого действия, в них отсутствует механизм реализации декларированных обязательств государства перед инвалидами, в том числе, нет ясности в вопросах их финансового обеспечения. Эти обстоятельства существенно затрудняли исполнение Закона и потребовали ряда Указов Президента РФ, новых подзаконных актов и нормативных материалов [6]. В отличие от действовавшей до этого времени Инструкции по определению групп инвалидности от 1956г. новым Положением определено, что признание лица инвалидом осуществляется при проведении медико-социальной экспертизы исходя из комплексной оценки состояния его здоровья и степени ограничения жизнедеятельности. Ранее основанием для установления группы инвалидности являлось стойкое нарушение трудоспособности, которое приводило к необходимости прекращения профессионального труда на длительный срок или значительных изменений условий труда. Новым же положением предусмотрена оценка не только состояния трудоспособности, но и всех других сфер жизнедеятельности. Тем самым, согласно Положению основания для признания гражданина инвалидом расширены. К ним относятся:

- нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами;

- ограничение жизнедеятельности (полная или частичная утрата лицом способности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься трудовой деятельностью);

- необходимость осуществления мер социальной защиты гражданина.

При этом, однако, наличия одного из указанных признаков не является достаточным для признания лица инвалидом.

В зависимости от степени нарушений функций организма и ограничения жизнедеятельности лицу, признанному инвалидом, устанавливается I, II или III группа инвалидности, а лицу в возрасте до 16 лет - категория "ребенок-инвалид".

Основным отличительным моментом нового пакета законов и социальной политики в отношении инвалидов, как уже говорилось выше, стала их переориентация на активные меры, среди которых важнейшее значение отдавалось программам реабилитации инвалида. Разработка индивидуальных программ реабилитации инвалидов в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" входит в компетенцию учреждений медико-социальной экспертизы. Индивидуальная программа реабилитации - это реальный шаг инвалида на пути к улучшению здоровья, повышению профессионального статуса, доступности социальной среды обитания. Таким образом, именно в реабилитационной направленности состоит существенное отличие деятельности новых учреждений медико-социальной экспертизы (бюро медико-социальной экспертизы -БМСЭ) от ранее функционировавших ВТЭК.

Раздел 2. Социо-демографический анализ инвалидности

Парадоксально, но факт, что наиболее загадочным аспектом проблемы является простейшая, на первый взгляд, задача – оценка численности и структуры инвалидов. Основными источниками для количественной оценки численности инвалидов являются три массива: данные государственной статистики; результаты микропереписи населения РФ; результаты специальных выборочных исследований ЦИЭТИНа. Однако они дают весьма противоречивую информацию, что заставило нас провести собственный детальный демографический и статистический анализ.

Динамика первичной инвалидности

Самым уязвимым звеном российской статистики остается тот факт, что она фиксирует численность получателей социальных льгот, а не инвалидов как лиц, имеющих физические недостатки. Пенсионная направленность статистики инвалидности выражалась также в том, что она велась по трем категориям населения: (1) - рабочие и служащие, бывшие военнослужащие, (2) - колхозники и (3) - прочие [7].

Таким образом, даже с первичной инвалидностью главным для статистики были пенсии и пособия, то есть в статистическом определении уже первичной инвалидности негласно присутствовало понятие инвалида как пенсионера. В результате этого статистика по первичной инвалидности до 1991г. оперировала категориями социальными. Это приводит к нарушению единого методологического ряда и несопоставимости статистики до и после этого периода. В соответствии с этим мы рассмотрим динамику инвалидности рабочих и служащих в 1965-90гг., а затем - отдельно - в 1990-ые годы.

Динамика и нозологическая структура первичной инвалидности в 1965-89гг.

Общий уровень инвалидности в этот период медленно, а с 1975г. очень медленно – понижался. Только в течение трех лет - 1974, 1975 и 1985г. - отмечался его подъем. Одновременно со снижением общей инвалидности нарастала степень ее тяжести. Парадоксально, но факт, что на фоне общей тенденции к понижению вплоть до 1984г. росла доля первой и, особенно, второй групп инвалидности. И наоборот, в 1985г., когда уровень общей инвалидности вырос - вырос он за счет третьей группы, а интенсивность показателя для первой - упала.

По характеру тренда все классы нозологий делятся на две группы: (1) БСК, злокачественные НО и БКМСЕ, уровень инвалидности от которых либо повысился, либо не изменился; (2) все остальные (включая производственные травмы, интенсивность которых столь низка по сравнению с другими, что мы не привели ее динамику на рисунке). Естественно, нозологическая структура инвалидности изменилась в пользу первой группы, то есть в пользу хронических заболеваний, свойственных более пожилому возрасту.

Таблица 1. Распределение первичных инвалидов по формам заболеваний, возрасту и группе инвалидов в 1982г. (%)

  Возраст   Группа инвалидности
А. Процент по колонке:
Форма заболевания -30 30-44 45+ Всего I П Ш
Туберкулез 5,5 5,8 2,7 3,8 0,5 5,0 2,3
Злокачественные НО 7,8 16,7 21,9 19,2 51,5 19,5 3,3
Психические расстройства 17,8 10,0 3,3 6,4 1,3 8,2 4,4
БНС 9,8 8,4 6,8 7,5 8,7 5,3 12,2
БСК 6,0 16,0 35,2 27,5 25,0 28,9 25,2
БОД 2,3 5,0 7,3 6,2 0,7 6,8 7,3
БОП 1,8 3,8 3,1 3,1 0,9 2,9 4,6
БКМСЕ 4,8 7,0 5,5 5,8 1,6 5,3 8,9
Травмы (всех локализаций) 36,4 19,9 8,4 14,1 6,6 11,9 22,8
Проф. болезни и отравления 0,1 0,6 0,6 0,5 0,0 0,1 1,8
Прочие болезни 7,7 6,9 5,4 6,0 3,3 6,0 7,1
Всего 100,0 100,0 100,0 100,0      
Б. Процент по строке
Туберкулез 14,6 38,6 46,8 100,0 1,6 82,6 15,8
Злокачественные НО 4,1 21,7 74,2 100,0 32,7 62,8 4,5
Психические расстройства 27,9 38,9 33,2 100,0 2,5 79,7 17,8
БНС 13,1 28,0 58,9 100,0 14,2 43,8 42,0
БСК 2,2 14,6 83,2 100,0 11,1 65,2 23,7
БОД 3,7 20,1 76,2 100,0 1,3 68,3 30,4
БОП 5,9 30,2 63,9 100,0 3,6 58,2 38,2
БКМСЕ 8,3 30,2 61,5 100,0 3,3 56,8 39,9
Травмы (всех локализаций) 26,0 35,4 38,6 100,0 5,7 52,4 41,9
Проф. болезни и отравления 1,5 27,9 70,6 100,0 0,4 9,9 89,7
Прочие болезни 12,9 28,9 58,2 100,0 6,7 62,7 30,6

Итогом эволюции возрастной структуры первичной инвалидности в анализируемый период стало перемещение основной части инвалидов из молодых возрастов в предпенсионные.

Поскольку динамика инвалидности подвержена существенным искажениям в связи с субъективными “конъюнктурно-мотивационными” факторами, имеет смысл сравнить основные ее тренды с трендами двух базовых демографических показателей – смертности и заболеваемости населения.

Направление трендов заболеваемости совпадает с динамикой уровня первичной инвалидности от этих причин. В отношении смертности, по которой имеется более полные и подробные данные, чем по инвалидности, ситуация более разнообразна. Прежде всего, рассмотрим динамику инвалидности только до 1985г. - года начала антиалкогольной кампании, существенно повлиявшей на тенденции в заболеваемости и смертности.

Почему тренды флюктуируют в 1974-75гг. и 1984-89гг.?

Пульсация тренда вокруг этих лет носила не случайный характера и имела прямое отношение к празднованию юбилеев Победы в Великой отечественной войне. Так, в 1975г. исполнялась 30-ая годовщина со дня Победы. За год до этого ЦК и советское правительство издают Постановления, благодаря которым происходит повышение уровня пенсионного обеспечения отдельных категорий инвалидов, а также расширение льгот для инвалидов ВОВ, что и приводит к перелому тренда первичной инвалидности в сторону ее повышения. Иными словами, к юбилею инвалидность возрастает, что, безусловно, должно было “подпортить картину социального процветания”. Накануне 40-летия Победы этот опыт был учтен, ошибка исправлена и в 1984г. было проведено "устранение лишних" инвалидов из состава рабочих и служащих. Иными словами, резкое снижение показателя инвалидности у рабочих и служащих в 1984г. по сравнению с 1983г. обусловлено изменением учета лиц, не состоящих на момент установления им инвалидности в трудовых отношениях с предприятиями, учреждениями, организациями. При этом общая численность лиц, впервые признанных инвалидами, всех категорий в 1984г. не изменилась по сравнению с 1983г. и составила 393 тыс. чел. Число же инвалидов прочих категорий увеличилось в 1984г. почти вдвое и (49,2 тыс. чел. в 1983г. против 83,2 в 1984г.). Это было вызвано тем, что неработающие пенсионеры из числа рабочих и служащих, впервые признанные инвалидами, были переведены из категории рабочих и служащих в категорию прочих лиц, впервые признанных инвалидами. Поэтому наибольшее снижение наблюдалось на территориях со старым населением (Москва, Ленинград). В целом по России значительно снизились показатели инвалидности I и II групп. Заметно снизился удельный вес лиц в пенсионном возрасте и увеличилась доля лиц в предпенсионном возрасте.

Преднамеренно или нет, эта акция правительства в последствии нейтрализовала рост инвалидности рабочих и служащих в 1985-89гг. Указ же о новых льготах - на этот раз участников ВОВ [8] - был выпущен ровно в год Победы так, что приток инвалидов из числа участников ВОВ, вызванный введением новых документов, был зафиксирован статистикой позже: в 1985г. во ВТЭК обратилось значительное количество участников ВОВ, которым была установлена инвалидность от общего заболевания, трудового увечья или других причин, в том числе и работающие участники ВОВ.

Таким образом, постановление 1984г. исключило часть пенсионеров-инвалидов из статистики инвалидности рабочих и служащих, а указ 1985г. – включил дополнительную часть работающих пенсионеров. Следовательно, эти флюктуации не являются объективно мотивированными и их следует рассматривать как статистические артефакты. В то же время они хорошо демонстрируют зависимость дореформенной политики по отношению к инвалидам от социально-политических и идеологических факторов.

Тенденции 90-х

В 90-х гг. после некоторого сокращения в 1991г. наблюдается рост численности инвалидности, который достиг пиковых значений в 1995-96гг.

Таблица 2. Численность пенсионеров по инвалидности, состоящих на учетев органах социальной защиты населения (на конец года)

  Численность пенсионеров (тыс. чел.) в том числе получающих пенсии по инвалидности (тыс. чел.) Доля лиц, получающих пенсии по инвалидности в% к общей численности пенсионеров Темп роста (снижения) числа лиц, получающих пенсии по инвалидности к предшествующему периоду (раз)
1970 22513 3865 17,16 -
1980 27417 3469 12,65 0,89
1990 32848 3514 10,69 1,01
1991 34044 3385 9,94 0,96
1992 35273 3363 9,53 0,99
1993 36100 3562 9,86 1,06
1994 36623 3910 10,67 0,91
1995 37181 4281 11,5 1,09
1996 37935 4449 11,7 1,04
1997 38285 4824 12,6 1,09

Рост числа инвалидов спровоцирован, скорее, не объективными (демографическими) причинами, а конъюнктурно-мотивационными факторами, а именно - резким падением, начиная с 1991-92гг., реальных доходов на душу населения и сужением возможностей занятости. Единственной возможностью выжить в таких условиях для граждан становится возможность использовать все доступные источники доходов, в том числе, социальное обеспечение.

Физическое существование инвалидов поддерживается системой льгот и компенсаций, которые несколько меняют картину реального потребления инвалидов. Самая распространенная и наиболее привлекательная для инвалидов льгота - бесплатное получение лекарств, бесплатный проезд и льготы по коммунальным платежам - увеличивают реальный доход инвалидов примерно в 2 раза. Пенсионеры, оформляя инвалидность, в соответствии с законодательством могут выбирать, какой вид пенсии для них предпочтителен. Как правило, большинство останавливается на пенсии по старости - средний размер пенсии по старости несколько выше пенсии по инвалидности (для случаев, когда речь не идет о максимальных пенсиях). Вместе с тем, право на пенсию по старости не лишает инвалида всех льгот и компенсаций, которые положены пенсионеру как инвалиду, если он таковым является. Поэтому на сегодня проблема роста инвалидности - это шанс беднейших слоев населения и, прежде всего, пенсионеров, безработных поддержать свой уровень жизни. Анализ возрастной структуры впервые зарегистрированных инвалидов подтвердил выдвинутую авторами гипотезу: среди впервые зарегистрированных инвалидов 50% - лица пенсионного возраста. Рост числа инвалидов за счет лиц пенсионных возрастов наложился по времени на демографическую тенденцию вступления в пенсионный возраст большой когорты населения, что усилило эффект роста численности инвалидов. Примечательно, что среди инвалидов растет удельный вес инвалидов 2-й группы - “пороговой” с точки зрения получения льгот и компенсаций, и реальной для получения для человека, отработавшего трудовой стаж и всю жизнь прожившего в сложных условиях.

Влияние на рост инвалидности оказывает изменение ситуации на рынке труда. Ограниченные возможности трудоустройства, случайные заработки не могут не подталкивать граждан, имеющих основания для получения инвалидности, регистрировать инвалидность. В 80-хг.х сдерживающим фактором оформлению инвалидности был запрет на работу для инвалидов 2-й и 1-й групп. Снятие ограничения на работу стало прогрессивным шагом в отношении признания инвалида как члена общества, вместе с тем, это повлекло за собой увеличение численности зарегистрированных инвалидов.

На социальный характер роста инвалидности указывает динамика заболеваемости. Начиная с 1994г., численность инвалидов на 1000 чел. населения увеличивается быстрее, чем растет заболеваемость.

Говоря о социальной природе гипертрофированного роста инвалидности в последние годы, возникает вопрос: действительно ли этот социальный фактор “включился” в послереформенный период? Не были ли аналогичных стимулов у населения, имеющего основания для оформления инвалидности, в предыдущие годы?

Во-первых, наш предыдущий анализ становления и развития законодательной базы инвалидности показывает, что в дореформенные годы эта база, скорее, сдерживала регистрацию инвалидности, довольно медленно распространяя само понятие инвалидности на различные социальные группы и, несмотря на разветвленную структуру пенсий и льгот для инвалидов, сам по себе размер этих пенсий оставался относительно невысоким и уступал “обычной” пенсии – трудовой пенсии по старости. Во-вторых, при стабильной социально-экономической ситуации и практически неизменной структуре цен упомянутые льготы и скидки не составляли значительной доли потребительской корзины пенсионера, тем самым, не представляли собой особого стимула для регистрации инвалидности. Наоборот, есть основания полагать – и наше дальнейшее исследование подтверждает эту гипотезу, - что в те годы существовала “скрытая” незарегистрированная инвалидность, которую можно рассматривать как результат действия сразу нескольких факторов: добровольное уклонение, относительно более жесткие регламенты, региональная специфика и территориальные препятствия [9] и пр. В-третьих, и это самое важное обстоятельство, наш демографический и нозологический анализ по причинам инвалидности показывает, что прямых объективных оснований для роста инвалидности в связи с ухудшением здоровья нации (заболеваемость, травматизм) в рассматриваемый период не было. По отдельным основаниям можно даже утверждать обратное – произошли сдвиги, которые должны были бы оказать влияние на сокращение масштабов инвалидности в России.

Главный параметр этого анализа – динамика первичной инвалидности, которая также указывает на социальный характер динамики.. Пик роста первичной инвалидности в период с 1992 по 1996г. приходится на 1995г. - год резкого падения всех видов пенсий и одновременно - год ввода в действие Закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, который привел к увеличению числа льгот и росту реальных доходов инвалида.

Рост инвалидности, с которой мы сегодня сталкиваемся, больше напоминает рост “накопленной“ инвалидности. В течение длительного времени инвалидность не было столь необходимо оформлять, в то время как показатели заболеваемости и травматизма всегда оставались довольно высокими.

В последние несколько лет реальные причины, которые влияют на инвалидность, имеют тенденцию к сокращению. Остановка производств ведет к улучшению экологической ситуации, поэтому связывать рост численности инвалидов с ухудшением экологии нет оснований. С 1990г. по 1994г. сброс загрязненных сточных вод сократился на 11,51%, выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух сократились на 64,22%, выбросы от автотранспорта 64,29%. Рост образования токсичных отходов на 11,26% компенсируется увеличением доли обезвреженных отходов на 23,89%.

Также нет объективных условий для роста численности инвалидов вследствие трудового увечья или профессионального заболевания. Производственный травматизм имеет тенденцию к снижению, и по своему тренду совпадает с динамикой снижения производства. В российской пенсионной системе пенсионное обеспечение по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания и вследствие общего заболевания не отделены друг от друга и осуществляется в рамках единой схемы, с едиными нормами пенсионного обеспечения и финансируется за счет единых страховых взносов. Отличие этих двух видов инвалидности заключается только в требовании к наличию трудового стажа; если назначение пенсии по инвалидности вследствие трудового увечья или профзаболевания не требует наличия трудового стажа, то для получения пенсии по инвалидности вследствие общего заболевания требуется трудовой стаж, дифференцированный по возрасту наступления инвалидности. Преимущества инвалидов вследствие трудового увечья или профессионального заболевания основываются на системе возмещения вреда потерпевшему от работодателя. Помимо пенсии по инвалидности и всех видов льгот и компенсаций, потерпевший на производстве получает компенсационные выплаты от работодателя [10]. Выплаты пожизненно компенсируют работнику утрату трудоспособности. По размеру выплаты составляют разницу между доходами работника и средней заработной платой, которую получал работник до наступления инвалидности - до получения травмы или профзаболевания. Для работников с высоким уровнем оплаты труда размер выплат оказывается существенным и реально превышает размер заработной платы на вакантных рабочих местах.

Доля инвалидов вследствие профессионального заболевания или трудового увечья в стране очень невысока, и составляет около 5% всей численности инвалидов. В период с 1992-96гг. увеличения численности инвалидов вследствие трудового увечья или профессионального заболевания не произошло. Наметилась тенденция снижения их абсолютной численности и доли в общей численности пенсионеров, получающих пенсии по инвалидности с 7,0% к концу 1992г. до 4,9% к концу 1996г. Такая ситуация обусловлена, прежде всего, снижением численности лиц, пострадавших на производстве с 363,7 тыс. чел. в 1992г. до 300,1 тыс. чел. в 1994г. Число пострадавших на производстве вследствие несчастных случаев в 1996г. оставалось на уровне 1995г.

В 1995г. вследствие боевых действий на территории России увеличилась численность пенсионеров, получающих социальные пенсии по инвалидности вследствие военных травм. По состоянию на 1.01.96г. их общая численность на 32,7 тыс. чел. или в 1,7 раза превысила значение показателя по сравнению с 1994г. Однако к концу 1996г. произошло уменьшение численности пенсионеров, получающих пенсии по инвалидности вследствие военной травмы, состоящих на учете в органах социальной защиты населения на 18 тыс. чел. Произошло незначительное увеличение численности пенсионеров по инвалидности вследствие военной травмы, получающих две пенсии, начиная с 1993г. наблюдается снижение численности инвалидов данной категории с 798,0 тыс. чел. до 687,7 тыс. чел. в 1996г. Не наблюдалось снижение численности пенсионеров по инвалидности, получающих социальные пенсии вследствие заболеваний в период военной службы, начиная с 1994г. сохранялась на одном уровне и составляла в среднем около 37 тыс. чел.

Изменения первичной инвалидности в 1990-е гг.

Вывод пенсионеров за пределы категории рабочих и служащих положил начало новому периоду статистики инвалидности, ибо существовавшая до 1985г. категория "прочих" не имела буквально никакого веса (около 5%), а в 1985г. ее доля составила 50%. Де-факто произошло изменение статистического определения инвалидности - через специфическую категорию инвалидности государство расплачивалось с поколениями, перенесшими тяжкое бремя Второй мировой войны.

Начало нового этапа характеризуется двумя чертами: во-первых, инвалидность в пенсионных возрастах стала играть едва ли не решающую роль в динамике общего показателя первичной инвалидности; во-вторых, категория инвалидности приобретает важнейшую роль и служит инструментом в дальнейшем развитии политики социальной помощи малоимущим.

После резкого подъема в 1985г. коэффициент первичной инвалидности стабилизировался на новом уровне, а затем - в 1990-93гг. (еще более резко, чем в 1985г.) вырос, далее - вновь наблюдается стабилизация вплоть до 1995г. Вокруг 1995г. картина уже знакома: резкий бросок вверх в год 50-летия Победы и резкий спуск - до уровня 1994г. - в следующем году. Коллизия вокруг 1995г., как уже очевидно, результат вступившего в действие Федерального закона от 12.01.1995г., согласно которому участники войны, инвалиды вследствие общего заболевания получили право на получение двух пенсий - по возрасту и по инвалидности. Всплеск первичной инвалидности сопровождался изменением ее возрастной структуры за счет притока лиц пенсионного возраста и длился ровно год, после чего все возвратилось к прежнему виду. Важным фактором можно признать и возможность получать повышенную пенсию и доплаты к пенсии для ветеранов ВОВ. Рост инвалидности определялся несколькими факторами:

во-первых, теми, которые непосредственно связаны с развитием социальной политики в отношении инвалидов. На это указывает введение инвалидности, причиненной радиацией, и признание необходимости расширения возможностей социальной защиты для инвалидов с детства;

во-вторых, развитием системы поддержки малоимущих (в основном, преклонного возраста), использующей в качестве ограничителя критерий инвалидности. На что может указывать развитие системы льгот в эти годы;

Таблица 3. Численность различных категорий пенсионеров инвалидов, состоящих на учете в органах социальной защиты населения, получающих трудовые и социальные пенсии (на конец года, тыс. чел.)

  1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998*
Численность пенсионеров, тыс. чел. 32151.8 32848.2 34043.7 35468.8 36137.7 36688.4 37181.3 37935.2 38046.7 38433.0
в том числе:                    
- по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания 258.7 252.9 246.1 236.2 229.8 228.5 222.8 219.2 217.6 218.0
- по инвалидности вследствие общего заболевания 2952.9 3069.3 3003.4 3039.1 3251.9 3602.4 3942.8 4234.1 4292.7 4507.8
% в общей численности                    
- по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания 0.8 0.8 0.7 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6
- по инвалидности вследствие общего заболевания 9.2 9.3 8.8 8.6 9.0 9.8 10.6 11.2 11.3 11.7
Пенсионеры - военнослужащие и их семьи, получающие пенсии в органах социальной защиты населения, тыс. чел. 703.2 851.5 н.д 399.1 307.3 258.2 229.3 187.5 179.2 159.0
в том числе:                    
- по инвалидности вследствие военной травмы н.д н.д н.д 62.1 50.2 45.1 77.8 59.8 55.5 52.6
- по инвалидности вследствие заболевания, полученного в период военной службы н.д н.д н.д 40.0 38.8 37.0 37.2 37.2 37.3 37.8
% в общей численности пенсионеров - военнослужащих и их семей, получающих пенсии в органах социальной защиты населения, тыс. чел.                    
- по инвалидности вследствие военной травмы н.д н.д н.д 15.5 16.3 17.5 33.9 31.9 31.0 33.1
- по инвалидности вследствие заболевания, полученного в период военной службы н.д н.д н.д 10.0 12.6 14.3 16.2 19.9 20.8 23.8
Пенсионеры по инвалидности вследствие военной травмы, получающие две пенсии, тыс. чел. н.д н.д н.д 763.8 798.0 782.5 735.0 687.7 671.8 569.8

в-третьих, некоторыми социальными изменениями в России и в бывшем СССР, причем не только такими, как рост инфляции, рост безработицы и падение уровня жизни, но и другими, в частности, популяционными. Например, неясна роль миграции, ведь 1990-ые годы отличались интенсивным притоком мигрантов, среди которых в первые годы преобладали вынужденные переселенцы [11];

в-четвертых, реальным ростом инвалидности: известно, что в 1992-94гг. произошел катастрофический всплеск роста смертности.

Самый общий вывод состоит в том, что уровень инвалидности и его динамика определяется: по возрастной структуре - инвалидностью в пенсионных возрастах; по нозологиям - болезнями системы кровообращения; по тяжести - второй группой инвалидности.

Изменения контингента инвалидов, получающих пенсии и социальные пособия

Определение контингента инвалидов и методические особенности его учета

С точки зрения статистики инвалидом является человек, имеющий непросроченное свидетельство об инвалидности, выданное в БМСЭ (ВТЭКе) или в лечебных учреждениях силовых министерств. Подавляющее большинство таких людей состоят на учете в органах социальной защиты или в аналогичных структурах силовых министерств как получатели различного рода пенсий, в том числе пенсий не по инвалидности, а по другим основаниям (чаще всего по старости). С общей точки зрения, в контингент инвалидов входят также лица, подпадающие под установленное законом определение инвалидности, но в силу разных обстоятельств не обратившиеся в БМСЭ. Упомянутые обстоятельства можно разделить на два класса. Первый связан с развитием здравоохранения и медицины, в частности, диагностики заболеваний и ее доступностью (например, позднее выявление злокачественных новообразований). Второй - с социальной мотивированностью человека в получении статуса инвалида. Очень вероятно, что в настоящее время эта мотивация выше, чем в прошлом, когда ограничения для трудовой деятельности инвалидов были весьма существенны, а статус инвалида не столь выгоден, и потому таких случаев сейчас должно быть немного.

Таким образом, при анализе численности контингента инвалидов следует различать: (а) весь контингент  инвалидов, как зарегистрированных статистикой, так и незарегистрированных ее; (б) только регистрируемый статистикой контингент инвалидов.

Последний состоит из инвалидов, получающих пенсии в отделах социального обеспечения (ОСО) и аналогичных структурах силовых министерств. Первый состоит из абсолютно скрытой части (тех, кто вообще не обращался за получением статуса инвалида) и "частично скрытой" (тех, кто обращался в БМСЭ и получил данный статус, но "не дошел" до регистрации его в ОСО) [12].

Можно сказать, что с точки зрения структуры по группам тяжести продолжает развиваться процесс концентрации инвалидов во второй группе, на долю которой в 1996г. приходится без малого 70%. Столь значительная концентрация инвалидности в одной группе (а такая же картина уже давно наблюдается среди первичных инвалидов) говорит о том, что происходит не столько процесс нарастания тяжести инвалидности, сколько ослабление критериев дифференциации инвалидов по этому признаку. Учитывая также, что 2-ая группа является пороговой для получения наиболее широкого доступа к социальной поддержке, рост удельного веса этой группы совпадает с общим направлением развития социальной политики, использующей категорию инвалидности не по назначению. Наконец, свою лепту - в долгосрочные тенденции - внес и процесс старения взрослого населения России.

Среди инвалидов можно выделить три группы: пенсионеры, получающие пенсию по возрасту; инвалиды, получающие пенсию по инвалидности; работающие лица трудоспособного возраста, не являющиеся получателями пенсий и пособий.

Чем выше приведенное соотношение, тем больше оснований считать, что динамика показателя первичной инвалидности отображает истинную ситуацию. За исключением 1995г. подъем интенсивности инвалидности, который носил во многом искусственный характер, очевидна общая тенденция к увеличению этого соотношения. Исходя из того, что в 1992-93гг. его значения  были даже ниже, чем в 1995г., можно предположить, что и период наибольшего роста первичной инвалидности (1989-92гг.), который остался за рамками данного анализа, был в значительно мере стимулирован процессами более или менее посторонними собственно инвалидности.

Численность контингента инвалидов в России в 1990-х

Численность инвалидов-пенсионеров, состоящих на учете в ОСО. Мы оценили численность инвалидов, "скрывающихся" среди пенсионеров по старости: поправка равна 200 тыс. чел.; общая численность инвалидов, получающих только пенсию по старости равна 1,6 млн., а общее число всех инвалидов по форме 94-собес на 1 января 1998г. - 9,104 млн.

Численность инвалидов, не состоящих на учете в ОСО. Согласно информации, которой располагает Минтруд РФ на начало 1997г., численность инвалидов силовых министерств возросла до 241,1 тыс. чел. Троекратное увеличение за 4 года, видимо, связано с военными действиями в Чечне.

Пока мы не располагаем информацией об инвалидах силовых ведомств на начало 1998г. Тем не менее, не будет большой ошибкой принять за основу данные за 1997г., т.е. 240 тыс. чел., тогда общая численность контингента инвалидов составит 9,34 млн. чел. Это наша окончательная оценка общей численности контингента инвалидов, в которую не входит инвалиды, “не дошедшие” от БМСЭ до отдела социального обеспечения, так как мы считаем, что их число в настоящее время вряд ли значительно.

Возрастные особенности смертности инвалидов

Слишком “грубый” характер оценки смертности инвалидов и не-инвалидов не позволяет принимать буквально уровень смертности инвалидов в допенсионных возрастах, но не оставляет сомнения в истинности характера различий. Иными словами мы принимаем, что (1) смертность инвалидов-получателей пенсии по инвалидности значительно выше, чем у остального населения, в возрастах до 60 лет; (2) с возрастом различия убывают. Последнее отражает стирание качественных различий между инвалидами и не-инвалидами, свидетельствуя в пользу гипотезы о том, что в пенсионных возрастах инвалидность носит принципиально иной, замешанный на “конъюнктурно-мотивационных” факторах характер.

Существует, однако, возможность сильного смещения в учете смертей инвалидов следующим образом: чем больше возраст, тем больше умерших инвалидов попадают в другие социальные категории. Это не кажется невероятным - многие инвалиды стремятся выработать стаж, чтобы получать более пенсию по старости. Следовательно, они могут “раствориться” среди рабочих, служащих, колхозников и прочих. Впрочем, у молодых инвалидов таких возможностей еще больше - в дополнению к этом списку они могут проходить и как учащиеся. Данные микропереписи 1994г. по России в целом показывают, что занятость инвалидов увеличивается с возрастом вплоть до 50 лет, затем она резко снижается. Но разница в уровне занятости между 25-29-летними и 45-49-летними инвалидами составляет всего 2%, что вряд ли следует принимать во внимание.

Если все же настаивать на том, что с возрастом инвалиды-получатели пенсий по инвалидности чаще попадали в другие социальные категории в свидетельстве о смерти, то такое смешение с не-инвалидами опять свидетельствует в пользу нашего вывода о стирании грани между инвалидами и неинвалидами.

Структура умерших инвалидов по причинам смерти существенно отличается от структуры остального населения.

Теоретически инвалидность может быть подразделена на два типа: на прямо зависимую от возраста, и на независимую от возраста. Возрастно-обусловленная инвалидность увеличивается в результате ухудшения состояния здоровья населения вследствие биологического старения. Рост происходит довольно медленно в молодых возрастах и очень быстро - в пожилых и старческих. Ускорение роста инвалидности отражает влияние заболеваемости, травматизма и пр., которые могут быть уменьшены благодаря совершенствованию и распространению медицинских технологий, инфраструктуры здравоохранения и методов профилактики. Независимая от возраста инвалидность растет очень быстро в самых младших детских возрастах, затем очень медленно - во взрослых. Она характеризует, главным образом, условия, связанные с беременностью, родами и неонатальным периодом, своевременность диагностики таких патологий и выживаемость детей, страдающих ими.

Региональная дифференциация инвалидности в России

Территориальная дифференциация показателей инвалидности очень велика. Для общего коэффициента первичной инвалидности (ОКПИ) при среднем уровне по России 88 на 100,000 взрослого населения стандартное отклонение составляет 26,9 или 29%. Вариабельность инвалидности значительно превосходит вариабельность по смертности (коэффициент вариации для СКС от всех причин смерти равен всего 12%). Максимальный уровень ОКПИ на протяжении многих лет отмечается в г. Москве и г. Санкт-Петербурге (167 и 192 соответственно), а минимальный - на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири (Чукотский АО, Камчатка, Магадан и т.д.).

За исключением деталей очень похожа на описанную картина региональной вариации по ОКИК (общий коэффициент инвалидности контингента получателей пенсии по инвалидности). Так же велика ее вариация (34%), те же регионы образуют “хвосты” ее распределений.

Различия в ОКПИ в значительной мере отражают различия возрастной структуры населения в целом. Тем не менее, если устранить этот фактор, картина региональной дифференциации изменится незначительно. Возможное объяснение этого (на первый взгляд парадоксального!) факта состоит в том, что помимо различий в возрастной структуре населения имеются существенные различия в возрастном распределении самой инвалидности, и эти два рода структурных фактора “сцеплены друг с другом” [13]. Пространственное распределение по ОКПИ довольно точно совпадает с распределением контингента инвалидов. Территории с самым низким уровнем инвалидности лежат на севере и востоке страны и - в ряде случаев - в Северо-Кавказских республиках. Последнее обстоятельство несколько “портит” общую закономерность - “чем южнее, тем выше инвалидность”, которая действует даже для Сибири, но не затрагивает другую: “чем западнее, тем выше инвалидность”.

Если сопоставить это распределение с географией продолжительности жизни в том же 1995г., то здесь прослеживается та же закономерность: продолжительность жизни растет по мере продвижения с северо-востока на юго-запад. Иначе говоря, там, где общие коэффициенты инвалидности высоки, там высок и уровень продолжительности жизни.

Все территории с повышенной интенсивностью инвалидности можно разделить на три группы по соотношению уровня инвалидности в пенсионных и трудоспособных возрастах: первая - с высоким уровнем инвалидности в обоих возрастных интервалах (для них не наблюдается географических закономерностей - они разбросаны); вторая - с высоким уровнем инвалидности в трудоспособных возрастах и относительно низким в пенсионных (западный кластер); третья группа с противоположным соотношением растянулась темной лентой от Рязанской области к Уралу.

Корреляция показателей первичной инвалидности между собой

Общий коэффициент первичной инвалидности (ОКПИ).Результаты подтверждают факты, установленные при анализе изменений инвалидности в России в целом, а именно: изменения ОКПИ всецело зависят от изменений инвалидности: (а) в пенсионных возрастах; (б) во второй группе тяжести; (в) БСК - ведущая форма заболевания в инвалидности, особенно среди пожилых. Понятно, что все три основных коррелята связаны между собой и, как представляется, их связующее звено - уровень инвалидности в пенсионных возрастах.

Нозологическая структура первичной инвалидности. Все нозологии положительно коррелированны с ОКПИ, но по силе связи они делятся три группы: БСК (R=0,93); злокачественные НО, БОД, БКМСЕ и БОП (R от 0,66 до 0,62); Травмы, БНС и туберкулез (R ниже 0,30). Таким образом, БСК и злокачественные НО находятся на одном полюсе, а туберкулез, БНС и несчастные случаи - на другом. Иными словами, противостоят друг другу заболевания с самой старой и с самой молодой возрастной кривой инвалидности.

Корреляция первичной инвалидности по нозологиям и возрасту.Этот вывод подтверждается анализом корреляций между возрастом и нозологиями. Инвалидность детей до 16 лет детерминирована заболеваниями, входящими во вторую нозологическую связку, и более всего несчастными случаями, тогда как с БСК и злокачественными НО корреляция имеет отрицательный знак. В интервале 15-44/49 лет корреляция с БСК и злокачественными НО практически нулевая, а с заболеваниями "второй связки" очень значительна (R=0,83 и 0,79 для БОП и БКМСЕ соответственно). В предпенсионных возрастах все нозологии важны, но основные корреляты - БОП, БКМСЕ и БОД. В пожилых - только БСК (R=0,91). Для детей-инвалидов нет таких сильных корреляционных зависимостей: максимальная равна 0,54 для несчастных случаев и травм.

Корреляция показателей по контингенту получателей пенсий по инвалидности.ОКИК (общий коэффициент инвалидности контингента) полностью зависит от уровня инвалидности вследствие общего заболевания (R=0,97). Поскольку инвалиды по общему заболеванию делятся на две неравные категории - одна получает государственные пенсии, а другая - пенсии в органах социальной защиты, то важно подчеркнуть, что, несмотря на очень сильные различия в численности инвалидов этих категорий, они представляют собой одно и то же. Две другие взаимосвязанные категории - это инвалиды-дети и инвалиды с детства (R=0,84). Категория инвалидов вследствие трудовой травмы и профессионального заболевания взаимосвязана с категорией по общему заболеванию (R=0,66). Следовательно, самостоятельное значение для анализа имеют только две категории: контингент инвалидов по общему заболеванию и контингент инвалидов с детства.

Взаимосвязь первичной инвалидности и контингента получателей пенсий по инвалидности. Структура взаимосвязей контингента инвалидов вследствие общего заболевания по нозологиям похожа на ту, которая характерна для первичной инвалидности в предпенсионных и пенсионных возрастах, тогда как аналогичная структура контингента инвалидов с детства похожа на первичную в возрастах 0-15 и 15-44/49 лет (R=0,81 и 0,60 между этими контингентами и уровнем первичной инвалидности инвалидов с детства).

Инвалидность по группам тяжести. Показатель инвалидности контингента инвалидов вследствие общего заболевания тесно связан с уровнем первичной инвалидности 2 и 1 групп тяжести (R=0,70 и 0,63), а показатель инвалидности контингента детей-инвалидов - с уровнем инвалидности по 3 группе тяжести (R=0,52). Тот факт, что 3 группа формируется за счет детей-инвалидов и инвалидов от 15 до 44/49 лет, а 1 и 2 - за счет предпенсионных и пенсионных возрастов, подтверждается и коэффициентами корреляции по первичной инвалидности.

Контингент инвалидов с детства и инвалидов детей до 16 лет. Сильных связей с показателями смертности практически нет, за исключением смертности от БОД, туберкулеза и БСК, но примечательна структура связей с точки зрения направления зависимости. Так, среди всех причин наблюдается обратная зависимость с БСК и НО, а с остальными - прямая. Иными словами, чем выше смертность, тем ниже детская инвалидность. Исключение составляет только корреляция между интенсивностью первичной инвалидности детей до 16 лет и младенческой смертностью: чем больше младенческая смертность, тем больше инвалидность среди детей.

Корреляция со стандартизованными коэффициентами смертности (СКС). Матрица корреляций нозологий инвалидности показывает зависимость: больше смертность - больше инвалидность. Однако из-за незначимости в большинстве своем коэффициентов корреляции, этого не достаточно для утвердительного ответа на вопрос: можно ли по показателям смертности судить об инвалидности. Исключение составляет очень высокая зависимость между смертностью и инвалидностью от туберкулеза (R=0,76), что еще раз позволяет рассматривать эту нозологическую форму как наиболее четко отражающую реальные изменения состояния здоровья и инвалидности населения. Менее значима связь между смертностью и инвалидностью от БОД (R=0,35) и от несчастных случаев (R=0,26).

Зависимость показателей инвалидности от различий в возрастной структуры населения. Территориальная дифференциация по уровню общих коэффициентов инвалидности (ОКИ) находится под сильным воздействием различий в степени постарения населения. Как и следовало ожидать, инвалидность детей до 16 лет и инвалидность взрослых в возрасте 16-44/49 лет прямо пропорциональна нагрузке на трудоспособное население со стороны детей (R=0,54 и 0,49, соответственно), а инвалидность в предпенсионных возрастах - нагрузке трудоспособное население со стороны пожилых (R=0,54). В то же время связь между инвалидностью в пенсионных возрастах как с нагрузкой пожилыми, так и с долей пожилых в населении удивительно невелика - всего 0,33. Возможно, это вновь эффект юбилейного 1995г.

Раздел 3. Социальная политика в отношении инвалидов: финансово-экономический аспект

Финансовое обеспечение государственной политики социальной защиты инвалидов в России

Самым узким местом социальной политики в отношении инвалидов остается ее разрозненность и отсутствие единой стратегии. Фактически мы имеем дело с отдельными социальными мерами, а не с комплексной системной концепцией. При этом утрачивается реальное представление об эффективности льгот, об их ориентированности на конкретные социальные задачи. Социальные меры часто дублируют друг друга по целям и финансированию. Например, в дореформенный период выплаты по возмещению вреда составляли разницу между утраченным заработком и пенсией по инвалидности. Теперь пенсии по инвалидности в расчет не принимаются и потерпевший получает возмещение вреда как восполнение утраченного заработка плюс пенсию по инвалидности. Отсутствие концепции ведет к тому, что у политики отсутствует реальная финансовая основа. Законы, обеспечивающие льготы, принимаются без учета возможности их реального финансового исполнения. Вообще говоря, эти законы противоречат основному финансовому закону страны – Закону о федеральном бюджете РФ. Законы по льготам исходят из обязательного выполнения обязательств федерального бюджета или бюджета субъекта федерации перед получателем. Между тем российский закон о федеральном бюджете устанавливает приоритеты выполнения различных статей бюджета и предусматривает возможность недофинансирования по отдельным статьям.

Таблица 4. Источники финансирования социальной защиты инвалидов.

Источник Что финансируется
Федеральный бюджет Российской Федерации Федеральные целевые программы социальной защиты инвалидов. Протезирование и изготовление протезно-ортопедической обуви. Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к информации. Внедрение инновационных средств для информационного обеспечения инвалидов по зрению
Бюджеты субъектов Российской Федерации Федеральный, фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации Льготы и компенсации инвалидам в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Льготы и компенсации в соответствии с нормативными актами, принимаемыми субъектами
Пенсионный фонд Российской Федерации Пенсии и компенсационные выплаты
Фонд социального страхования Российской Федерации Пособия по уходу за детьми-инвалидами
Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации Временная нетрудоспособность работающих инвалидов
Государственный фонд занятости населения Российской Федерации Пособие по безработице, материальная помощь. Мероприятия по обеспечению дополнительных гарантий занятости инвалидов
Средства работодателей Льготы и компенсации, предусмотренные в коллективных договорах. Возмещение вреда инвалидам за трудовое увечье и профессиональное заболевание

По своим провозглашенным целям социальная политика в отношении инвалидов должна носить активный характер. На практике провозглашенные цели подменяются мероприятиями по социальному обеспечению инвалидов. В общем объеме расходов на социальную защиту инвалидов (без учета трансфертов регионам) средства Пенсионного фонда (пенсии инвалидам с учетом компенсационных выплат) составляют 98,1%. При выплате пенсий и компенсационных льгот государство исходит из необходимости абсолютного удовлетворения всех потребностей инвалидов за счет государства без учета уровня доходов и других критериев, кроме заключения медико-социальной экспертизы.

В России в целом расходы на реализацию политики социальной защиты инвалидов из федерального бюджета (359,3 млрд. руб.) и государственных внебюджетных фондов (пенсионный фонд, фонд занятости, фонд социального страхования) по оценке в 1997г. составили более 31 трлн. руб.

Таблица 5. Пенсионное обеспечение инвалидов

  1994 1995 1996 1997
Численность пенсионеров, получающих пенсии по инвалидности, (млн. чел.) 3,9 4,3 4,5 4,8
Средний размер назначенной пенсии с учетом компенсационных выплат (тыс. руб.) 104,5 218,0 299,6 333,2
Численность пенсионеров, получающих социальные пенсии, (млн. чел.) 1,1 1,1 1,2 1,3
Средний размер назначенной пенсии с учетом компенсационных выплат (тыс. руб.) 77,4 160,1 245,7 271,3

В настоящее время пенсионное обеспечение инвалидов в России не увязано с уровнем доходов инвалидов и с его занятостью (незанятостью) и также весьма слабо связано с реабилитацией инвалида. Изменения в назначении пенсий касаются только “пороговой” реабилитации, то есть реабилитации, заканчивающейся переходом из второй группы в третью, или полным снятием инвалидности, что теоретически может относиться только к инвалидам третьей группы. Пенсии не относятся к льготам и компенсациям “активной реабилитации”, то есть они не помогают инвалиду вернуться в общество, не стимулируют его активного реабилитационного поведения - пенсии выполняют исключительно функцию социальной поддержки инвалидов и по своей природе являются социальным пособием лицам, которые не обладают достаточной конкурентоспособностью для того, чтобы прокормить себя.

Современная пенсионная система в отношении инвалидов кажется менее эффективной не только по сравнению с зарубежными системами, но и с прежней российской. В России до 1991г. существовала система, когда заработная плата инвалида ограничивала (отменяла) его право на получение пенсии. Отказ от прежней системы по сути означает, что Россия фактически признала два факта: (1) резкое падение жизненного уровня инвалидов, в том числе работающих; (2) неспособность инвалида достичь в обществе положения, когда он сможет обеспечивать себя самостоятельно.

Стремясь поддержать инвалида, Россия пошла по максимально затратному пути. В настоящее время практически сняты все преграды к получению пенсий (ослабление порогов в назначении инвалидности, снятие ограничения на получение пенсии работающим гражданам из числа высокооплачиваемых), одновременно с этим размер пенсии возрос по отношению к реальной заработной плате (рисунок 1).

Принципиального различия между пенсией по старости и пенсией по инвалидности для инвалида не существует. Инвалиду по достижении пенсионного возраста дано право выбирать вид пенсии, и, естественно, пенсионер останавливается на пенсии большего размера. Как следует из наших демографических и статистических оценок, инвалидов–получателей пенсий в России насчитывается 9,34 млн. чел. Эта численность близка к максимальным оценкам инвалидности и практически исключает вероятность того, что значимая группа инвалидов, которая по российским законам признается таковыми, не претендует на пенсии по инвалидности.

С точки зрения регулирования доходов этой социальной группы важнейшее значение имеют следующие обстоятельства.

Рисунок 1. Соотношение среднемесячной заработной платы и назначенной месячной пенсии.

Соотношение среднемесячной заработной платы и назначенной месячной пенсии

- В период реформирования экономики инвалиды де-факто оказались отрезанными от рынка труда и рабочих мест, которые могли бы им обеспечить достойное существование.

- Инвалидность тесно связана с бедностью, и в бедной среде вероятность появления инвалида выше. Как следствие, структура инвалидов по доходам должна быть смещена вниз относительно структуры по доходам всего населения.

- Среди инвалидов доля детей (до 16 лет) и пенсионеров по старости составляет 58,8% и имеет тенденцию к росту.

- Уровень реальной заработной платы в современной России крайне низок. Если средняя начисленная заработная плата с учетом долгов за предшествующий год в 1997г. составляла 975,0 тыс. руб., то пенсия по инвалидности с учетом компенсационных выплат на ту же дату составила 333,2 тыс. руб., а пенсия по старости 384,6 тыс. рублей.

Общая сумма, необходимая для выплат пенсий инвалидам в месяц, оценочно составляет 2,2 млрд. руб., или 26,4 млрд. руб. в год. В целом в 1997г. на пенсионное обеспечение инвалидов различных категорий было затрачено 30,5 трлн. руб., что составляет более 17% всех средств Пенсионного фонда на выплаты пенсий.

Рисунок 2. Размеры среднемесячной начисленной заработной платы, начисленной с учетом долгов предыдущего года, фактически выплаченной и среднемесячных пенсий

Размеры среднемесячной начисленной заработной платы, начисленной с учетом долгов предыдущего года, фактически выплаченной и среднемесячных пенсий

Таблица 6. Финансирование политики социальной защиты инвалидов из средств Государственного пенсионного фонда Российской Федерации в 1997г.

млрд. руб.

Статьи расходов Общая сумма назначенных пенсий за год Общая сумма назначенных компенса-ционных выплат за год Общая сумма назначенных пенсий и компенса-ционных выплат за год Соотношение размера компенса-ционных выплат и назначенных пенсий%
Инвалиды, получающие пенсии по старости 5632,512 1620,432 7252,944 28,77
Матери инвалидов с детства, воспитывающие их до восьми лет, получающие пенсии на льготных основаниях 342,408 145,74 488,148 42,56
Пенсионеры по инвалидности 12603,636 6291,852 18895,488 49,92
Пенсионеры по инвалидности из числа военнослужащих 258,732 119,256 377,988 46,09
Пенсионеры, получающие социальные пенсии в том числе: 2221,8 1912,512 4134,312 86,08
Инвалиды с детства 1910,412 1328,58 3238,992 69,54
Инвалиды вследствие общего заболевания 76,56 201,876 278,436 263,68

Действующая система пенсионного обеспечения в России будет сдерживающим фактором на пути признания со стороны государства инвалидами граждан, которые по международной классификации могли бы и должны были бы быть отнесены к таковым. Следовательно, и реабилитационные программы в отношении “непризнанных инвалидов” начаться не могут. Другими словами, социальная направленность политики в отношении инвалидов сдерживает развитие реабилитационной направленности.

Установленная система назначения инвалидности закрепляет положение инвалида – все движение по реабилитации ограничивается, в основном, второй группой инвалидности. Реабилитационные мероприятия в глазах инвалида имеют смысл, если они не ведут к переходу в третью группу инвалидности или полной реабилитации.

В настоящее время пенсионное обеспечение инвалидов делает инвалидность привлекательной для категорий населения, которые при других обстоятельствах не стали бы регистрировать инвалидность. Одной из причин оформления инвалидности является потребность в льготе на лекарства в связи с тем, что размер пенсии не дает возможности приобретать лекарства в соответствии с медицинскими показаниями.

К сожалению, “безбарьерная” пенсия приводит не только к росту социальной нагрузки на общество, но и к сохранению пассивного социального поведения реципиентов. Самое опасное в сформированной системе состоит в том, что расширение социальных льгот, пусть даже не подкрепленных финансовыми источниками, - популярная мера для любого законодательного органа, сжатие социальных льгот - напротив, мера чрезвычайно непопулярная и решиться на нее гораздо труднее. В то же время назрела необходимость резко сократить отдельные льготы и компенсации, например, получаемые “по политическим причинам” [14], и изменить фильтры получения инвалидности[15]. Как показывает российский и международный опыт, движение в сторону расширения социальной помощи инвалидам исторически обусловлено и вызвано целом рядом объективных причин:

- ухудшением экологической ситуации;

- интенсификацией труда и связанным с этим ростом отдельных видов заболеваний;

- общим ростом травматизма, обусловленным ростом технического уровня производства;

- высоким уровнем экономического развития и благосостояния в некоторых странах и появлению возможности включения в спектр социальной помощи как новых категорий населения, так и новых видов социальной помощи;

- в отдельных странах ввиду сокращения емкости рынка труда необходимостью “удерживания” отдельных групп населения в качестве пассивных реципиентов социальной помощи;

- привлекательностью для населения в целом расширения социальной помощи: если у отдельных групп возникает возможность попасть в зону государственной помощи или расширить ее рамки, то данная группа постарается через политическое давление свои возможности реализовать.

- усилением лоббистских методов в процессе принятия политических и экономических решений.

Несовершенство существующей системы финансового обеспечения политики в отношении инвалидов приводит к недофинансированию отдельных мероприятий этой политики, к задержкам по выплатам разных видов пособий и компенсаций, к реальной недоступности благ, гарантированных законом. Основным преимуществом пенсии как социального вида помощи инвалиду является законодательно закрепленная обязательность предоставления и гарантированность выплат. Все остальные виды помощи, мероприятия в отношении инвалида не гарантируют обязательность финансирования и, как показывает практика, не финансируются в полном объеме.

От состояния федерального и региональных бюджетов зависят предоставление инвалидам льгот и компенсаций, предусмотренных федеральным и региональными законодательствами, а также реализация федеральных и региональных программ помощи инвалидам. За период 1995-97гг. в федеральном бюджете РФ и бюджетах субъектов РФ затраты на реализацию социальной политики государства, в том числе и в отношении инвалидов в абсолютном выражении постоянно увеличивалась. Так, если в 1996г. по отношению к 1995г. затраты консолидированного бюджета на социальную политику возросли на 15,7 трлн. руб. или 174,8%, то в 1997г. - уже на 18,4 трлн. руб. или 150,1% к предыдущему периоду. В рассматриваемом периоде темпы роста затрат федерального бюджета РФ на социальную политику значительно превышают темпы роста общих затрат бюджетов субъектов РФ на эти цели. Так, если затраты из федерального бюджета РФ в 1996г. по отношению к предыдущему периоду возросли на 251,3%, то общие затраты бюджетов субъектов РФ на эти цели за указанный период возросли на 146,9%. Однако если рассматривать расходы бюджетной системы на социальную политику с учетом роста цен на товары и услуги за соответствующий год, то темпы роста реальных расходов консолидированного бюджета в 1996г. по сравнению с 1995г. возросли всего на 16,2%, а федерального бюджета - на 46,6%, в то время как реальные расходы бюджетов субъектов РФ за этот же период снизились на 7,5%.

В 1997г. реальные расходы консолидированного бюджета по сравнению с 1995г. возросли на 46,5%. Наблюдается и более значительный рост доли затрат федерального бюджета на реализацию социальной политики в общих расходах на социально-культурные мероприятия, по сравнению с аналогичными расходами бюджетов субъектов РФ. Так, если доля расходов федерального бюджета в общих расходах на социально-культурные мероприятия в 1995г. составляла 19,9%, то в 1996г. - 36,3%. В то же время аналогичный показатель бюджетов субъектов РФ составлял 15,6% и 15,4% соответственно.

Таблица 7. Расходы бюджетной системы на социальную политику

трлн. руб.[16]

  Консолидированный бюджет Федеральный бюджет Бюджеты субъектов
  1995 1996 1997 1995 1996 1995 1996
Расходы - всего (на социально-культурные мероприятия) 129,1 188,4 254,4 19,6 27,5 109,5 160,9
Социальная политика 21,0 36,7 55,1 3.9 9.8 17,1 26,9
в% к расходам (строка 1) 16 20 21,7 20 35 17 17
в% к ВВП 1,3 1,6 2,1 0,2 0,4 1,1 1,2

В результате недопоступления налоговых платежей в федеральный бюджет, в 1997г. было произведено секвестирование объемов годовых бюджетных назначений по незащищенным статьям расходов, что привело к фактическому исполнению федерального бюджета по финансированию мероприятий социальной политики и учреждений социальной защиты в размере 65% от объемов, утвержденных федеральным законом “О бюджете Российской Федерации на 1997г.”. Кроме того, расходы, предусмотренные в бюджетах субъектов РФ на указанные мероприятия и учреждения социальной защиты населения, профинансированы немногим более - 69%.

Какое влияние на социальную политику в отношении инвалидов оказывает дефицит бюджетов всех уровней и как отражается такая ситуация на инвалидах? Из федерального бюджета предусмотрено финансирование федеральных целевых программ социальной защиты инвалидов, мероприятий по внедрению средств для информационного обеспечения инвалидов по зрению, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации, протезированию и изготовлению протезно-ортопедической обуви.

Федеральный бюджет РФ является основным источником финансирования 3-х федеральных целевых программ социальной поддержки инвалидов, направленных на повышение уровня социальной защищенности инвалидов: “Социальная защита инвалидов”, “Дети-инвалиды” и “Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997-2000гг.”

Рис. 3 Финансовое обеспечение политики государства в отношении инвалидов из федерального бюджета в 1997г.

Финансовое обеспечение политики государства в отношении инвалидов из федерального бюджета в 1997г.

1. Федеральная программа “Дети-инвалиды” – 85,686 млрд. руб.
2. Федеральная программа “Социальная поддержка инвалидов” – 54,228 млрд. руб.
3. Протезирование и изготовление протезно-ортопедической обуви – 180,35 млрд. руб.
4. Содержание стационаров сложного протезирования – 14,92 млрд. руб.
5. Единовременная помощь протезно-ортопедическим предприятиям на пополнение оборотных средств – 17,0 млрд. руб.
6. Компенсация разницы в цене за протезирование – 2,09 млрд. руб.
7. Финансирование Института реабилитации протезно-ортопедические изделий в г. Волоколамске Московской области – 14,0 млрд. руб.
8. Выпуск литературы для слепых и внедрение инновационных средств обеспечения инвалидов по зрению – 25,0 млрд. руб.
9. Содержание стационарных учреждений социального обслуживания (геронтологический центр и детских дом для слепоглухих) – 6,3 млрд. руб.

Предоставление льгот и компенсации для различных категорий инвалидов

В соответствии с законодательством о социальной защите инвалидов им предоставляется значительное количество прав, льгот и компенсаций. Все предоставляемые инвалидам в соответствии с законодательством права и льготы подразделяются на группы в зависимости от формы и периодичности предоставления, от причин инвалидности, категории, предоставляемых льгот и т.п.

По форме предоставления:

- имеющие “моральную” форму (преимущественное право или первоочередное право в чем-либо);

- имеющие денежную форму (бесплатное обеспечение лекарствами или бесплатное пользование поликлиниками);

- имеющие натуральную форму (бесплатное предоставление автотранспортных средств, мото- и вело–колясок, обеспечение топливом).

По периодичности предоставления:

- имеющие одноразовый характер или предоставляемые с большой периодичностью (бесплатная установка телефона, капитальный ремонт жилой площади);

- имеющие ежемесячный характер (компенсация части стоимости жилой площади, компенсация части стоимости коммунальных услуг);

- имеющие годовую периодичность (бесплатный проезд раз в год или раз в два года в междугороднем транспорте, санаторно-курортное лечение или его компенсация).

Предоставляемые в зависимости от причины инвалидности:

- инвалиды войны и приравненные к ним категории;

- инвалиды по зрению;

- инвалиды в результате чернобыльской катастрофы;

- и т. д.

По охвату определенного числа инвалидов:

- предоставляемые всем категориям инвалидам;

- предоставляемые отдельным категориям инвалидов.

По категориям льгот:

- по пенсионному обеспечению, налогообложению, выплате пособий;

- по получению, приобретению, строительству и содержанию жилых помещений;

- по коммунально-бытовым услугам и торговому обслуживанию;

- по медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения;

- по обеспечению транспортными средствами и оплате проезда;

- по трудоустройству, обучению, переподготовке и условиям труда;

- по пользованию услугами учреждений связи, культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений;

- по получению услуг учреждений социального обслуживания, социальной и юридической помощи.

Одной из важнейших льгот по предоставлению технических средств реабилитации, вопросы реализации которой не решаются годами, является обеспечение инвалидов спецавтотранспортом и его ремонт.

Таблица 8. Удельный показатель стоимости отдельных льгот, предоставляемых инвалидам (в ценах 1997г)

(тыс. руб.)

  Наименование льгот Удельный показатель стоимости предоставляемой льготы в расчете на одного получателя в месяц
1 Капитальный ремонт принадлежащих жилых помещений 252,5
2 Внеочередная бесплатная установка квартирного телефона 113,0
3 50? процентная скидка в оплате занимаемой общей площади жилых помещений (в пределах социальной нормы) 11,6
4 50-процентная скидка в оплате коммунальных услуг (в пределах нормативов потребления) 38,3
5 50-процентная скидка в оплате вневедомственной охраны 18,1
6 Бесплатное пользование при выходе на пенсию поликлиниками 33,4
7 Бесплатное обеспечение лекарствами по рецепту врача 31,6
8 50-процентная стоимость лекарств по рецепту врача 15,8
9 Бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов и других протезно-ортопедических изделий 43,1
10 Бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов 35,6
11 Бесплатное обеспечение санаторно-курортными путевками 275,5
12 Бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта 40,6
13 Бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения 54,0
14 50-процентная стоимость проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения 27,0
15 Бесплатный проезд один раз в год (туда и обратно) на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте 81,8
16 Бесплатный проезд один раз в два года или 50-процентов стоимости проезда раз в год (туда и обратно) на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте 40,9
17 50-процентная скидка за пользование телефоном и радиотрансляционной точкой 3,0
18 50-процентная скидка со стоимости проезда на железнодорожном, водном, воздушном и междугороднем автомобильном транспорте в осенне-зимний период (с 1 октября по 15 мая) 10,0

Льгота по получению средств технической реабилитации - автомобиля и мотоколяски - практически не выполняется повсеместно. Так, из-за отсутствия финансирования в 1996г. инвалиды не обеспечивались мотоколясками и автомобили в 26 регионах России. В 1996г. в 70 субъектах Российской Федерации инвалиды не были обеспечены мотоколясками в соответствии с рекомендациями ВТЭК, на учете на получение мотоколясок в целом по России состоит 24773 чел., кроме того, в 1997г. рекомендации по приобретению мотоколясок даны 4362 чел.

По-прежнему серьезной остается проблема льготного обеспечения лекарственными средствами. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов" от 02.10.92г. № 1157 инвалиды I группы и неработающие инвалиды II группы имеют право на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами. Инвалиды III группы, признанные в установленном порядке безработными, имеют право на 50% скидку с оплаты лекарств. В среднем по России этой льготой пользуется около 60% от числа граждан, имеющих на это право. Однако на практике данный вид льгот предоставляется не всем инвалидам, имеющим на нее право, или не в полном объеме.

То же касается и льгот по оплате коммунальных платежей. Наиболее наглядно это видно на примере Кемеровской области: в 1997г. 50%-ой скидкой в оплате жилья пользовались 404655 чел., при этом стоимость данной льготы составила 116 тыс. руб. на одного человека в год. В это же время 50%-ой скидкой в оплате коммунальных услуг, которая составляет 379 тыс. руб. на одного человека в год, пользовались 578083 чел.

Аналогичная ситуация с предоставлением и других видов льгот. Инвалиды всех категорий, в том числе дети-инвалиды, родители, опекуны (попечители) и социальные работники, осуществляющие уход за детьми-инвалидами, пользуются правом бесплатного проезда на всех видах транспорта городского и пригородного сообщения, кроме такси. Правом бесплатного проезда на городском общественном транспорте пользуются 650661 чел., при этом стоимость льготы на одного человека в год составляет 550 тыс. руб. Правом же льготного проезда на железнодорожном, водном и автотранспорте пригородного сообщения пользуются уже 710050 чел., стоимость данного вида льготы на одного человека в год составляет 574 тыс. руб.

Инвалидам I и II групп и детям-инвалидам предоставляется право бесплатного проезда один раз в год к месту лечения и обратно. Стоимость бесплатного проезда к месту лечения и обратно на одного человека в год в данном регионе составляет 1543 тыс. руб. и пользуются этой льготой 73171 чел. Общая потребность в год составляет 112,9 млрд. руб.

Законодательство Российской Федерации гарантирует социальную защиту всем участникам боевых действий различных войн, экологических и техногенных катастроф, аварий разного масштаба. На загрязненной в результате катастрофы на ЧАЭС территории 14 субъектов Российской Федерации проживает около 2,7 млн. человек, на которых распространяются льготы и компенсации, установленные законом Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”. В течение 1997г. средства на льготы и компенсации выделялись нерегулярно с задержкой в 4-5 месяцев, что вызвало социальную напряженность на загрязненных территориях.

Наиболее ярким примером финансирования льгот для инвалидов является финансовое обеспечение льгот для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненным к ним категориям инвалидов, условия и порядок предоставления льгот которым определены Федеральным законом “О ветеранах”. Расходы на реализацию прав и льгот, предоставляемых ветеранам в соответствии с законом, производятся за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Дополнительные средства для финансирования мер социальной защиты ветеранов могут быть в установленном порядке получены из любых не запрещенных законом источников.

Однако схема расходования средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в виде трансфертов, предоставляемых регионам на реализацию социальной политики, не обеспечивает четкого расходования средств на реализацию мероприятий указанного закона. Органы исполнительной власти субъекта федерации направляют поступившие средства на решение наиболее остро стоящих проблем регионов. Дефицит финансовых средств в бюджетах многих субъектов Федерации и отсутствие целевого направления средств из фонда финансовой поддержки приводит к тому, что закон “О ветеранах” относится к “неисполняемым” законам.

В 1996г. объем финансирования закона “О ветеранах” для 75 дотационных территорий в виде трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации составил 6,5 трлн. руб. при бюджетной заявке на эти цели - 24,4 трлн. руб. Финансирование расходов на реализацию данного закона в остальных 14 регионах России осуществлялось за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ. Фактический объем финансирования льгот, предоставляемых инвалидам в соответствии с Федеральным Законом “О ветеранах” в 1997г., приведен в табл. 9. Показатели стоимости всех льгот, предоставляемых отдельным категориям инвалидов и ветеранов, за 1997г. приведены в табл. 10.

Реалии таковы, что значительное количество инвалидов в настоящее время не получают необходимой для возвращения к нормальной трудовой, семейной и общественной жизни помощи, в которой они нуждаются. Безусловно, во многом это объясняется неблагоприятной экономической ситуацией, складывающейся в стране за последние годы. Это является причиной откладывания разработки полномасштабной программы регулирующей все стороны медико-социальной реабилитации инвалидов. Сталкиваясь с растущими экономическими трудностями, государство ослабляет внимание к вопросам социальной защиты инвалидов.

Принимаемые правовые решения носят зачастую случайный и конъюнктурный характер (например, Закон “О ветеранах”) и определяются сиюминутными причинами вне зависимости от экономического состояния народного хозяйства. В результате прослеживается несогласованность нормативных актов, регулирующих медицинскую, профессиональную и бытовую стороны реабилитации. Зачастую они носят односторонний характер, и устанавливаемые ими правила строятся без соответствующего учета всего комплекса мер по реабилитации. Поэтому, как правило, эти правовые акты касаются какой-либо одной из сторон медико-социальной реабилитации инвалидов, наиболее остро стоящих в данный момент перед нею задач, порой плохо связанных с общей целью законодательства в этой области - интеграции инвалидов в общество и семью.

Бессистемность принятия правовых норм, регулирующих предоставление льгот, создала возможность для дублирования содержащихся в них положений, а иногда и противоречий, что создает затруднения в их применении. Так, например, скидки на оплату жилья участникам Великой Отечественной войны предоставляются в пределах социальных норм, а чернобыльцам и участникам ядерных испытаний - “по ставкам для рабочих и служащих”. Аналогичны различия и по частичной оплате коммунальных услуг. Скидки для участников Великой отечественной войны предусматриваются в рамках “нормативов потребления”, а для чернобыльцев и участников ядерных испытаний - “с установленной платы”. Кроме того, все рассматриваемые категории инвалидов имеют право на бесплатную медицинскую помощь и лекарства. Но участникам войны и боевых действий бесплатные лекарства выделяются в пределах норм и в порядке, определяемом Правительством РФ, а чернобыльцам и участникам ядерных испытаний - без ограничений.

Происходящие изменения в экономике требуют, чтобы система налогов следовала бы этим изменениям и была им адекватна, а это порождает нестабильность налогового законодательства. Изменения в него вносятся по несколько раз в течение года. В результате действующая налоговая политика оказывает негативное влияние, в частности, на развитие реабилитационной индустрии. Налоговое законодательство не представляет каких-либо существенных льгот предприятиям, которые заняты производством технических средств (материалов, изделий), необходимых для работающих инвалидов. Не представляются такие льготы и по импортным пошлинам на изделия для инвалидов, ввозимые из-за рубежа. Высокий удельный вес изъятия средств у предприятий не побуждает производителя работать эффективно, расширять выпуск продукции, наращивать свои доходы и вкладывать их в дальнейшее расширение производства. В силу указанной причины количество выпускаемых реабилитационных изделий при высокой потребности в них падает, а их номенклатура расширяется крайне медленно.

Недостаточно развита законодательная база в области медицинской реабилитации, особенно в той ее части, которая призвана служить предупреждению заболеваний, приводящих к инвалидности, в частности, по организации и содержанию первичной медико-санитарной помощи, доступной всем слоям населения; по созданию системы раннего выявления и профилактики инвалидности; по четкой регламентации правил техники безопасности, производственной санитарии, приспособления рабочих мест, оборудования и производственной среды в целях предупреждения утраты профессиональной трудоспособности или предупреждения болезни (или ее обострения).

Динамика показателей реабилитации инвалидов

Одним из главных критериев эффективности социальной политики в отношении инвалидов по идее должна быть ее ориентация на выход максимально возможного числа лиц из состояния инвалидности. Полная реабилитация означает снятие статуса инвалида. Два других показателя - частичной реабилитации и утяжеления инвалидности (дереабилитация) - отражают процесс перетекания инвалидов из группы в группу. Частичная реабилитация - переход в более легкую группу (для третьей группы, естественно, отсутствует). Утяжеление инвалидности или дереабилитация - переход в более тяжелую (соответственно, для первой группы невозможен). Показатель изменчивости - доля инвалидов, сменивших свою группу, в том числе вследствие полной реабилитации. И, наконец, баланс - сальдо, отражающее либо преобладание реабилитации над утяжелением инвалидности (в этом случае показатель имеет положительное значение), либо наоборот (знак отрицателен).

"Входное" распределение инвалидов можно считать довольно благоприятным с точки зрения потенциала полной реабилитации, так как более “тяжелая” 1-я группа в 14-17 раз меньше самой “легкой” 3-ей группы. По "баллу легкости" структуры инвалидов по группам тяжести, который определяется как взвешенная средняя баллов (для первой группы - балл 1, для второй - 2, для третьей - 3), можно судить о соотношении долей 1-й и 3-ей групп в распределении инвалидов. Если их доли равны, то показатель равен 2. Если преобладают инвалиды 3-ей группы, то показатель превышает значение 2. Следовательно, чем он больше, тем “легче” структура. С 1992г. по 1997г. балл практически не изменился  - с 2,33 до 2,34.

Таблица 10. Удельный показатель стоимости льгот, предоставляемых отдельным категориям инвалидов и различным группам ветеранов, за 1997г.

  Наименование категорий граждан Расчетный удельный показатель стоимости всех предоставляемых льгот в расчете на одного получателя в месяц, тыс. руб. Соотношение расчетного удельного показателя стоимости всех предоставляемых льгот в расчете на одного получателя в месяц и средней пенсии,%
1 Инвалиды Великой Отечественной войны 993,5 303
2 Участники Великой Отечественной войны 311,6 95
3 Участники Великой Отечественной войны, ставшие инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин 993,5 303
4 Ветераны боевых действий на территории других государств 214,3 65
5 Инвалиды боевых действий на территории других государств 993,5 303
6 Военнослужащие, проходящие военную службу в годы войны в тылу 186,9 57
7 Лица, работавшие на предприятиях, в учреждениях и организациях города Ленинграда в период блокады 227,8 69
8 Лица, работавшие на предприятиях, в учреждениях и организациях города Ленинграда в период блокады, ставшие инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин 295,8 90
9 Лица, работавшие в годы Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны 159,9 49
10 Труженики тыла в годы Великой Отечественной войны 152,4 46
11 Члены семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территории других государств 209,5 64
12 Ветераны труда 186,5 57
13 Бывшие несовершеннолетние узники фашизма, признанные инвалидами 993,5 303
14 Бывшие несовершеннолетние узники фашизма 311,6 95
15 Реабилитированные граждане 398,2 121
16 Лица, пострадавшие от политических репрессий 160,3 49
17 Члены семей, совместно проживающие с реабилитированными лицами и лицами, пострадавшими от политических репрессий 49,9 15

Таблица 11. Удельные показатели активной и пассивной политики государства в отношении инвалидов в 1997г.

(тыс. руб.)

  Удельный показатель стоимости в расчете на одного получателя
I. Активная политика  
Медицинская реабилитация, лечение и протезирование:  
оплата лекарств 31,6
пользование поликлиниками 33,4
Протезирование 43,1
курортно-санаторное лечение 275,5
оплата проезда на лечение 128,6
всего: 236,7-512,2
Трудовая реабилитация и содействие занятости  
профподготовка, переподготовка и профориентация 140,4
проведение общественных работ 103,0
сохранение рабочих мест 386,5
создание дополнительных рабочих мест 646,2
кредиты для организации собственного дела 83,4
субсидирование занятости безработных инвалидов 260,4
Социальная реабилитация  
оплата проезда на транспорте дальнего сообщения 81,8
оплата проезда на пригородном транспорте 54,0
оплата проезда на городском транспорте 40,6
обеспечение автомобилями 297,5
обеспечение мотоколясками 166,7
обеспечение кресло-колясками 125,0
установка телефона 113,0
оплата пользования телефоном и радиоточкой 3,0
всего: 303,9-589,4
Федеральные целевые программы  
“Социальная защита инвалидов” 0,54
“Дети инвалиды” 12,7
II. Пассивная политика  
Пенсионное обеспечение  
средний размер назначенных инвалидам пенсий с компенсационными выплатами: 343,48
Получающим пенсии по старости 433,07
получающим пенсии по инвалидности 333,27
Получающим социальную пенсию 251,32
из числа военнослужащих 356,28
Надбавки инвалидам ВОВ и приравненным к ним категориям 166,8
Надбавка на уход за инвалидом I группы 83,4
Надбавка на уход за ребенком-инвалидом до 16 лет 83,4
всего: 251,32-599,87
Защита от безработицы (поддержка доходов)  
Средний размер пособий по безработице 99,7
Стационарные учреждения  
средняя суточная стоимость содержания одного проживающего инвалида в учреждении общего типа 26,0
средняя суточная стоимость содержания одного проживающего инвалида в психоневрологических интернатах 29,0
средняя суточная стоимость содержания одного проживающего инвалида в детских интернатах 38,0

Динамический анализ структуры инвалидов показал, что уровень полной реабилитации стабильно очень низкий, а в 1-ой и 2-ой группах почти нулевой (0.2-0.6%). Из числа реабилитированных 82-87% - это бывшие инвалиды 3-ей группы, где уровень ОКПР единственно значимый и составляет 5-6%.

Ежегодно совокупность инвалидов уменьшается всего на 2.2-2.3% благодаря полной реабилитации. Можно прийти к выводу: кто бы и по каким мотивам не оформлял инвалидность, инвалидность в России - явление терминальное, а не временное. Лишь инвалиды 3-ей группы имеют сколько-то значимый шанс полной реабилитации.

При низком уровне полной реабилитации в 1-2 группах тяжести можно было бы надеяться, что в переходах из группы в группу будет преобладать поток в сторону самой легкой – 3-ей группы, из которой есть шанс быть реабилитированным у каждого двадцатого инвалида. Но в соотношении реабилитации и дереабилитации последняя преобладает, так что результатом ежегодных переосвидетельствований является утяжеление инвалидности у оставшихся 97,8% в сторону резкого увеличения группы 1 (в 3-4 раза) и уменьшения доли 3-ей. Однако на протяжении всех 6 лет с 1992г. просматривалась тенденция к улучшению баланса, в первую очередь, благодаря снижению уровня дереабилитации. Впрочем, что касается динамики, то 1995г. по целому ряду показателей отличался от остальных.

Сравнение работающих и неработающих инвалидов выявило, что реабилитация первых существенно выше, чем среди последних. И это неудивительно, так среди работающих подавляющее большинство инвалидов третьей группы (83-86%). Именно применительно к категории неработающих до самого последнего времени относится вывод о полном отсутствии реабилитируемости (всего 0,4% в 1992г.). Но за шесть лет ситуация изменилась. У неработающих все показатели реабилитируемости повышались, а у работающих показатели полной реабилитируемости даже снизились, частичной - выросли совсем немного. Более того, внутригрупповой общий баланс между реабилитацией и дереабилитацией у неработающих в 1997г. оказался лучше, чем у неработающих. Стандартизация общих показателей полной и частичной реабилитации подтвердила, что рост показателей у неработающих действительно имеет место, более того, рост чистого показателя интенсивности даже выше. Точно так же, что действительно снизился показатель полной реабилитации у работающих и что по структурному компоненту он даже завышен по отношению к аналогичному показателю у неработающих.

Таким образом, все благоприятные тенденции оказались не связаны с явными структурными факторами, наоборот, последние, как правило, препятствовали более яркому проявлению этих тенденций.

Однако улучшение реаблитируемости неработающих при стагнации и даже ухудшении показателей у работающих инвалидов труднообъяснимо. Простая ссылка на то, что у неработающих все показатели были невообразимо низки, а у работающих - столь же высоки, мало конкретна. Поэтому мы все же предполагаем, что рост реабилитации неработающих инвалидов может быть связан не с улучшением работы ВТЭК/БМСЭ, избирательно направленным на эту категорию инвалидов, а со скрытыми структурными изменениями, на роль которых наилучшим образом подходит снижение доли бессрочников пенсионных возрастов среди переосвидетельствованных инвалидов. Особенности 1995г., которые бросались в глаза и при анализе других контингентов инвалидов, дают косвенное основание для того, чтобы считать такую гипотезу правдоподобной. Возможно, что высокий уровень реабилитации в последующие два года есть следствие 1995г., ибо довольно трудно представить, что ввод нового положения о критериях инвалидности, в которых впервые инвалидность рассматривается в социальном контексте, выразился в повышении реабилитируемости неработающих инвалидов.

Профессиональная и трудовая реабилитация (инвалиды на рынке труда)

Одним из основных направлений поддержки инвалидов является профессиональная реабилитация, которая является важнейшей составной частью государственной политики в области социальной защиты инвалидов. Профессиональная реабилитация инвалидов включает следующие мероприятия, услуги и технические средства:

- профориентация (профинформирование; профконсультирование; профотбор; профподбор);

- психологическая поддержка профессионального самоопределения;

- обучение (переобучение) по программам основного общего образования, среднего (полного) общего образования, начального, среднего и высшего профессионального образования;

- повышение квалификации;

- содействие трудоустройству (содействие в трудоустройстве на временные работы, на постоянное место работы, самозанятости и предпринимательству);

- квотирование и создание специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов;

- профессионально-производственная адаптация.

По мнению авторов, профессиональная реабилитация инвалидов с их последующим трудоустройством экономически выгодна для государства. Так как, средства, вложенные в реабилитацию инвалидов, будут возвращаться государству в виде налоговых поступлений, являющихся следствием трудоустройства инвалидов. В случае ограничения доступа инвалидов к занятиям профессиональной деятельностью, расходы на реабилитацию инвалидов лягут на плечи общества в еще большем размере.

Динамика занятости инвалидов

Сужение экономических возможностей занятости инвалидов на фоне постепенного развития самосознания инвалидов, а также на фоне принятия документов, расширяющих права и возможности инвалидов на рынке труда, обострили проблемы профессиональной реабилитации и обеспечения занятости инвалидов. В России продолжает сокращаться численность работающих инвалидов - за последние три года она уменьшилась на 10%. Менее трети инвалидов трудоспособного возраста имеют работу. На протяжении многих лет доля трудоустроенных инвалидов составляла примерно 2% от среднесписочной численности работающих. Наиболее благополучными в отношении трудоустройства инвалидов были 1988-89гг., когда работало около 25-28% от общего числа всех инвалидов. Теперь эта цифра колеблется в пределах 10-11%, учитывая, что трудоустройство бывает формальным.

Наиболее драматичные события развивались в 1996-98гг. в связи с введением нового порядка признания инвалидов, обратившихся в службу занятости, безработными. Этот порядок регламентируется Законом Российской Федерации “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и изменениями и дополнениями к Закону “О занятости населения в Российской Федерации”.

Таблица 12. Численность инвалидов в общей численности граждан, ищущих работу и безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости населения [17]

  1993 1994 1995 1996 1997
Численность пенсионеров по инвалидности, обратившихся в органы службы занятости, тыс. чел. 26,6 52,9 71,3 70,5 62,1
Доля пенсионеров по инвалидности в общей численности граждан, ищущих работу и зарегистрированных в службе занятости,% 1,16 1,43 1,39 1,34 2,80
Численность безработных, зарегистрированных в органах службы занятости, тыс. чел. 835,5 1636,8 2327,0 2506,0 1998,7
в том числе инвалиды, тыс. чел. Н.д. 31,7 48,8 48,0 48,0
Доля инвалидов в общей численности безработных, зарегистрированных в органах службы занятости,% ---- 1,9 2,1 1,9 2,4

Из общей численности инвалидов, зарегистрированных в службе занятости, в 1996г. было трудоустроено 21,6 тыс. пенсионеров по инвалидности и 2,8 тыс. инвалидов оформлены на досрочную пенсию. Общий процент трудоустроенных инвалидов (около 30%) от числа обратившихся инвалидов свидетельствует о том, что инвалиды еще являются достаточно конкурентоспособными на рынке труда. Однако происходящие процессы массовых высвобождений с предприятий, банкротства предприятий резко изменяют ситуацию с занятостью инвалидов к худшему.

К началу 1997г. безработные инвалиды составляли 48,0 тыс. человек (1,9% от общего числа зарегистрированных безработных), из них 42,0 тыс. инвалидов (87,7%) назначено пособие по безработице. В 1997г. в органы службы занятости по вопросу трудоустройства обратилось 62,1 тыс. инвалидов, из них было трудоустроено 23,12 тыс. чел. (37,4%), оформлено на досрочную пенсию 1,0 тыс. чел. В связи с тем, что инвалиды являются наименее конкурентоспособными на рынке труда, у инвалидов, состоящих на учете в органах федеральной государственной службы занятости и признанных безработными, отмечается наиболее продолжительный период безработицы по сравнению с другими категориями граждан.

Таблица 13. Распределение инвалидов, состоящих на учете в органах службы занятости по продолжительности безработицы

  1996г. 1997 г
до 1 месяца 7,0% 6,4%
1 - 4 19,0% 22,2%
4 - 8 18,5% 22,9%
8 - 12 26,6% 15,2%
более 1 года 28,9% 33,4%

В большинстве регионов приняты разработанные службой занятости программы “Профессиональная реабилитация и содействие занятости инвалидов”, мероприятия которых отражают участие заинтересованных организаций в работе по реализации федеральных программ социальной защиты инвалидов в части профессиональной реабилитации и содействия трудоустройству. В рамках данных программ направлено на обучение в 1997г. 2471 инвалид и закончили обучение 1639 инвалидов.

Финансирование программ осуществляется из средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации (далее - фонд занятости), местных бюджетов, средств работодателей. В бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1997г. планировалось выделить 66,1 млрд. руб. на трудовую реабилитацию инвалидов, фактически же было выделено 51,9 млрд. руб. Затраты фонда занятости на трудовую реабилитацию одного инвалида в 1997г. фактически в среднем составили 0,5 млн. рублей, данный показатель в 1998г. планируется довести до 0,6 тыс. рублей.

При этом 57% расходов по данной статье исполнено Москвой (29,5 млрд. руб.). Основную часть расходов фонда занятости на реабилитацию безработных инвалидов (64%) составляют расходы 8 регионов с развитой системой профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов, осуществляющие полный комплекс услуг (профессиональную диагностику, реабилитацию, обучение, создание специальных условий для трудоустройства инвалидов и др. меры). К ним относятся - города Москва и Санкт-Петербург, Воронежская, Липецкая, Волгоградская, Саратовская, Челябинская и Тюменская области.

Таблица 14. Затраты Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на трудовую реабилитацию инвалидов

млн. руб.

  1996 1997 1998 1999
План - 66100,0 65,0 143,9
Факт 29805,3 51882,6 Н/д Н/д

Таблица 15. Финансирование политики социальной защиты инвалидов из средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации в 1997г.

млрд. рублей

Статьи расходов  
Израсходовано средств фонда занятости на финансирование мероприятий по содействию занятости инвалидов всего: в том числе: 175,92
на поддержание доходов в том числе: на выплату пособий на выплату материальной помощи и иной помощи 55,78 0,77
на проф. подготовку, переподготовку и профориентацию из них на выплату стипендий 4,16 1,75
на финансовую поддержку в том числе: на сохранение рабочих мест на создание дополнительных рабочих мест на субсидии для организации собственного дела 18,0 25,37 0,37
на социальную адаптацию 7,05
на финансирование общественных работ 0,52
на содержание и оснащение проф. реабилитационных структур для инвалидов 15,07

В настоящее время удельный вес работающих инвалидов в общей их численности не превышает 11%. Особенно тяжелое положение складывается с занятостью инвалидов I и II групп, среди которых удельный вес работающих - менее 8%.

Государственная политика в области профессиональной подготовки инвалидов

Законодательство в отношении инвалидов не учитывает, что работодателю нужен не инвалид, а работник. Полноценная трудовая реабилитация и состоит в том, чтобы сделать из инвалида работника. Однако для этого необходимы определенные условия. Эффективная последовательность - превратить инвалидов в работников, а затем трудоустраивать, но не наоборот. Профессиональная подготовка и профессиональное образование инвалидов являются важнейшими аспектами их профессиональной реабилитации.

Изучение потребности инвалидов в различных видах реабилитации в г. Москва, проведенное ЦИЭТИНом показало, что 62,6% инвалидов нуждаются в тех или иных мерах профессиональной реабилитации. Потребность в профессиональной реабилитации особенно высока у инвалидов молодого и среднего возраста - соответственно 82,8% и 78,7% от численности инвалидов указанных возрастных групп. В профессиональной ориентации нуждается каждый пятый, а в профобучении, - почти каждый десятый инвалид, в трудовой адаптации - 25,4% инвалидов. Выявлена высокая потребность инвалидов в трудовом устройстве (59,5%). В данном исследовании были представлены инвалиды, работающие как на специализированных предприятиях, так и в системе общей занятости.

Однако, несмотря на то, что треть обращающихся инвалидов составляют лица в возрасте до 45 лет, как показывает практика и результаты специальных исследований, только 2,1% инвалидов получают рекомендации пройти профподготовку или получить профобразование. Из-за недостатка финансовых средств сокращаются возможности профессионального обучения инвалидов в образовательных учреждениях профессионального образования системы Министерства труда и социального развития РФ: в них обучается около 7 тыс. инвалидов, в то время как МСЭК ежегодно рекомендует пройти обучение в специальных учебных заведениях 11-12 тыс. инвалидам. Специальные учебные заведения не обеспечивают подготовки инвалидов на уровне, гарантирующем их конкурентоспособность, а некоторые из них готовят специалистов, которые заведомо оказываются невостребованными.

В значительной мере это обусловлено следующими причинами:

- специалисты МСЭК, которые сегодня осуществляют профессиональную ориентацию инвалидов, не владеют информацией о показаниях и противопоказаниях к приему в высшие и другие образовательные учреждения, ориентируясь на пожелания самих инвалидов;

- инвалиды не имеют доступа к информации о показаниях и противопоказаниях к приему в образовательные учреждения: 98% из них мало что знают о выбранной профессии и условиях ее труда;

- 68% инвалидов считают специальные образовательные учреждения системы социальной защиты населения непрестижными и не дающими перспектив для последующего трудоустройства;

- образовательные учреждения не приспособлены для инвалидов, чьи психосоматические возможности требуют особой инфраструктуры помещений, специального оборудования учебных мест и специальной методики обучения. Ввиду этого круг профессий, которым могут быть обучены инвалиды, сужается и субъективно формируются противопоказания для приема в образовательные учреждения;

- неразвитость региональной сети профессиональных образовательных учреждений (в России функционирует 30 таких учреждений). В результате обучение в них связано для инвалида с переездом из места постоянного жительства, что не всегда приемлемо.

Программы государственных служб занятости, адресованные инвалидам

Объемы профессионального обучения безработных инвалидов при посредничестве службы занятости снижаются. Так, в 1996г. органами службы занятости направлено на обучение 2,4 тыс. инвалидов, что в 1,4 раза меньше, чем в 1995г. При этом из общего числа инвалидов, прошедших профессиональное обучение (2,6 тыс. чел.), трудоустроено 1,9 тыс. чел. или 71,3%. Услуги по профессиональной ориентации в органах службы занятости предоставлены 30,7 тыс. инвалидов.

Профессиональное обучение безработных инвалидов на региональном уровне в основном осуществляется в рамках программ “Профессиональная реабилитация и содействие занятости инвалидов”. Их финансирование осуществляется из средств государственного фонда занятости населения, местных бюджетов, средств работодателей. Тем не менее, в реализации этих программ очевидна узость профилей профессиональной подготовки инвалидов: в техникумах инвалидов обучают по 16 специальностям, а в ПТУ - по 31 специальности. Среди специальностей отсутствуют относительно престижные для молодежи профессии, доступные для большей части инвалидов: наладчик станков и манипуляторов с программным управлением, монтажник радиоэлектронной аппаратуры, моделирование и конструирование изделий народного потребления и др.

Служба занятости проводит профессиональное обучение инвалидов в учебно-курсовых комбинатах, учреждениях начального и среднего профессионального образования, в специализированных учебных заведениях. При обучении инвалидов в неспециализированных учебных заведениях чаще всего используется индивидуальный метод обучения. Что касается обучения инвалидов 1-й и 2-й групп, то оно преимущественно проводится специализированными учебными и учебно-производственными учреждениями: профтехучилище-интернат для инвалидов, учебно-производственные предприятия Всероссийских обществ глухих и слепых.

Профессиональную подготовку и профессиональное образование (включая обучение, переобучение, переквалификацию) инвалидов предпочтительнее осуществлять не в специальных, а в обычных образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, различных курсах. Это позволит избежать формирования сегрегационных установок у инвалидов и предоставит возможность более полноценной интеграции инвалидов в общество.

Другой существенный изъян состоит в том, что большинство реабилитационных мероприятий адресованы лишь инвалидам с незначительными нарушениями здоровья. Интерес работодателя и служб социальной защиты очевиден: видимость успеха создается быстро и эффективно.

Следующая проблема заключается в том, что многие инвалиды не имеют опыта в поиске работы. Занятия по поиску работы должны быть включены в программы по реабилитации инвалидов.

В службах занятости отсутствует какой-либо существенный опыт по трудоустройству инвалидов. Нет четкого, основанного на нормативно-правовой базе взаимодействия с МСЭК, в результате чего инвалиды обращаются в службу занятости с рекомендациями, содержащими общие указания относительно условий труда, которые являются, скорее, определением предположительной трудовой возможности инвалидов.

Специализированные предприятия

Наиболее распространенным средством предоставления рабочих мест тем из инвалидов, кто не способен участвовать в основном процессе занятости, являются специализированные предприятия. В России в настоящее время существует около 1,5 тысяч таких предприятий (цехов, участков) на 240 тысяч рабочих мест. Однако в среднем только треть рабочих мест на них занято инвалидами, что обеспечивает занятость всего лишь 12% общей численности работающих инвалидов. Главное, что работая на специализированных предприятиях, инвалиды существуют как бы в своей замкнутой социосистеме.

Специализированные предприятия обычно предназначены для определенных категорий инвалидов со значительными потерями функций организма (слепые, с нарушениями умственного развития и двигательного аппарата). Однако трудоустройство инвалидов на специализированные предприятия нельзя рассматривать как исключительную форму обеспечения занятости инвалидов и как фундамент, на котором основывается вся политика по обеспечению занятости инвалидов.

Перемещение из специализированной в обычную форму занятости должно являться целью политики государства в отношении к инвалидам, в действительности это происходит крайне редко, что объясняется следующими причинами:

- инвалиды часто опасаются перемещения на основной рынок труда из-за возможной неудачи в общем процессе занятости, после чего перед ними вновь встанет проблема получения специализированной работы;

- инвалиды могут потерять определенные льготы, которые они получают, работая на специализированном предприятии;

- руководители специализированных предприятий неохотно расстаются с работниками, чей профессионализм и производительность возросли настолько, что они стали важны для предприятия и для его дохода и прибыли;

- целью руководителей специализированных предприятий может являться достижение определенного уровня занятости инвалидов с целью получения определенных налоговых и других льгот, таким образом, они заинтересованы в сохранении этих рабочих, какой бы ни была их производительность;

- в условиях постоянно растущей безработицы организации не очень охотно принимают на работу тех, кто был ранее занят на специализированных предприятиях.

Процессы в переходной экономике довольно в целом негативно отразились на специализированной занятости инвалидов, так как многие предприятия находят, что с финансовой точки зрения невозможно держать рабочих-инвалидов или платить оставшимся даже минимально допустимую заработную плату, предоставлять различные льготы или продолжать осуществлять их профессиональную реабилитацию. Особенно сложно это для предприятий, не имеющих государственных дотаций. Кроме того, специализированные предприятия испытывают большие трудности, так как им приходится конкурировать с предприятиями, проводящими в настоящее время модернизацию своего оборудования и маркетинговые исследования, которые они не могут себе позволить. Специализированные цеха и предприятия испытывают недостаток в инвестиционных средствах, что приводит их к значительному отставанию от конкурентов из частного сектора. Каковы бы ни были их достижения и недостатки в процессе обеспечения занятости инвалидов, специализированные предприятия, стремящиеся к достижению конкурентоспособности, будут сталкиваться с новыми трудностями, связанными с развитием рыночных отношений.

Таким образом, специализированная занятость, предоставляющая потенциальные возможности инвалидам, имеет преимущества и недостатки.

В большинстве случаев для работника-инвалида специализированное рабочее место представляет единственную реальную возможность получить оплачиваемую работу. В то же время для обычных предприятий, на которых существуют специализированные виды работ и рабочие места для инвалидов, - это возможность получить обученного и исполнительного работника. Для государства существует возможность снизить расходы на социальные выплаты, предоставляя людям возможность заниматься оплачиваемым производительным трудом.

Основныминедостатками специализированной занятости инвалидов являются:

- заработная плата на специализированных предприятиях, как правило, очень низка из-за недостаточных или неправильных распределений субсидий или из-за устаревших технологий, плохих рабочих условий, недостаточной помощи работникам и т. д.;

- довольно сложно внедрить простую и справедливую систему определения тех, кто нуждается в специализированных видах работ;

- намерения обеспечить инвалидов специализированными видами работ может противоречить стремлению повышать производительность труда на специализированных предприятиях;

- специализированные виды работ, хотя и необходимы для отдельных групп людей, могут привести к изолированию работников-инвалидов от других категорий работников и создать отрицательное представление или стереотип для общества в целом.

Оплата труда инвалидов

Современная статистика доходов и оплаты труда не дает возможности для сколько-нибудь репрезентативного анализа уровня и динамики оплаты труда занятых инвалидов. Такую возможность предоставляют лишь отдельные социологические исследования или экономический анализ в отдельно взятом экономическом секторе. Таким сектором (и весьма важным с точки зрения нашего анализа) являются предприятия ВОИ, хотя бы по той причине, что на них довольно высока концентрация работников-инвалидов.

В состав ВОИ входит около 2000 структурных единиц, в том числе около 1300 предприятий, 140 хозяйственных обществ и более 500 коммерческих участков в 66 регионах России. В 1997г. на них было занято 55 тыс. чел., из которых 23 (42%) тыс. чел. составляли инвалиды, из них 7% - инвалиды 1, 56% – 2 и 37% - 3 группы. Исследования показывают [18], что в большинстве регионов уровень заработной платы инвалидов более чем в два раза ниже заработной платы неинвалидов, занятых на этих предприятиях. Сравнение оплаты инвалидов со средней заработной платой по региону  в целом, то есть по всем предприятиям всех экономических секторов, также показывает существенную дифференциацию – это соотношение колеблется по территориям от 18 до 57%. Как правило, на предприятиях ВОИ, (впрочем, по-видимому, как и на других предприятиях) инвалиды заняты на вспомогательных работах.

Тем не менее, занятость инвалидов приносит им дополнительные доходы, размеры которых сопоставимы с величиной получаемых пенсий. По сумме совокупного дохода многие работающие инвалиды, таким образом, имеют преимущества по сравнению, например, с неработающими пенсионерами, а также со многими другими социально-демографическими группами, традиционно входящими в зону бедности.

Самозанятость и организация инвалидами собственного дела.

Большим резервом в регулировании рынка труда инвалидов является их самозанятость и организация инвалидами собственного дела. Однако работа с инвалидами по обучению навыкам предпринимательства, профессиональной помощи и психологической поддержке пока не приносит ощутимого эффекта.

В целях снижения социальной напряженности на рынке труда инвалидов, создания инвалидам дополнительных возможностей трудоустройства органы службы занятости внедряют систему выделения финансовых средств работодателям для частичной компенсации их расходов по оплате труда инвалидов. В 1996г. за счет реализации программ субсидирования заработной платы инвалидов было трудоустроено 1 тыс. человек.

Квотирование рабочих мест

Новый закон о социальной защите инвалидов послужил отправной точкой для развития идеи и реализации квотирования рабочих мест. В настоящее время в соответствии с Планом мероприятий по реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 гг., утвержденным постановлением Правительства РФ 3 августа 1996г. № 928, продолжается работа над проектом постановления Правительства РФ “О порядке установления квоты для приема на работу инвалидов”. Данное постановление направлено на обеспечение дополнительных гарантий занятости граждан, признанных в соответствии с действующим законодательством инвалидами, и устанавливает механизм введения квоты для приема на работу инвалидов, ее размер и определяет порядок внесения обязательной платы в случае ее невыполнения.

В соответствии с законодательством квота устанавливается организациям независимо от организационно-правовых форм и форм собственности с численностью работников более 30 человек. Общественные объединения инвалидов и находящиеся в их собственности организации, хозяйственные товарищества и общества, уставной капитал которых состоит из вклада общественного объединения инвалидов, освобождаются от обязательного квотирования рабочих мест для инвалидов. Рабочие места для трудоустройства инвалидов в счет установленной квоты создаются за счет работодателей (организаций) и иных источников.

Вместе с тем, существуют и сомнения относительно самой парадигмы квотирования рабочих мест для инвалидов. Безусловно, здесь имеется почва для серьезного конфликта интересов между инвалидами, стремящимся к занятости, с одной стороны, и работодателем, основная цель которого – конкурентоспособность производства на открытом рынке, которая априори стимулирует его к поиску квалифицированной и адекватной потребностям производства рабочей силы, но не наоборот – искусственной адаптации 3% рабочих мест к потребностям отдельных работников-инвалидов. Не случайно, что действующий закон о квотировании породил широко распространенную “обходную технологию”, когда работодатель лишь формально нанимает работников-инвалидов во избежание санкций, реально же они незаняты.

Закрепленная законом система квот только кажется простым решением проблемы трудоустройства инвалидов. В действительности она не очень успешна, непродуктивна и не согласуется с понятием профессиональной реабилитацией инвалидов. Квотовая система редко направлена на поддержку инвалидов в их продвижении по службе, сосредоточивает внимание, в основном, на низкооплачиваемых, малозначительных работах.

Принудительное внедрение закона о квотах для трудоустройства инвалидов происходит довольно трудно и подрывает его законность. Пока еще мала вероятность того, что жесткие принудительные процедуры могут оказать большое влияние на изменение ситуации с занятостью инвалидов и увеличение доли работников-инвалидов в общей численности работников организаций. В настоящее время органы государственной службы занятости, которые контролируют реализацию законодательства о квотах, из-за недостатка денежных средств и персонала не в состоянии осуществлять эффективный контроль за выполнением квоты.

Кроме того, работодатели могут выполнить квоту при условии достаточно высокой трудовой активности самих инвалидов. Вместе с тем, по поводу стремления к занятости самих инвалидов существуют самые разнообразные оценки и мнения. Большинство социологических опросов показывают, что это стремление существует и что примерно половина всех инвалидов хотят работать, но не могут трудоустроиться в современных условиях, хотя к этим оценкам следует относиться с известной степенью осторожности [19].

Введение законодательствами о занятости и социальной защиты инвалидов нормы, предусматривающей взыскания с работодателя обязательной ежемесячной платы за каждого нетрудоустроенного в рамках квоты инвалида в случае невозможности ее выполнения, фактически является скрытой формой дополнительного целевого “налога” на работодателя.

Однако собранные от этого “налога” средства в соответствие с законом могут быть направлены только на создание новых рабочих мест у работодателя, трудоустраивающего инвалидов сверх установленной квоты или на создание специализированных предприятий (цехов, участков) общественных объединений инвалидов. Это положение не учитывает тот факт, что для трудоустройства инвалидов в счет квоты тоже требуются, и в ряде случаев значительные, средства. К сожалению, в соответствии с законом средства от этого “налога” не могут быть направлены на проведение мероприятий по профессиональному обучению или переобучению инвалидов, на адаптацию рабочих мест для инвалидов у работодателя, желающего выполнить квоту, на субсидирование их занятости, на оказание поддержки специализированным рабочим местам и реабилитационным центрам, способствующим преодолению препятствий на пути к трудовой деятельности граждан, данной категории. Все это в значительной степени сдерживает решение проблемы обеспечения занятости инвалидов. Средства, поступившие в Фонд занятости от этого “налога”, могли бы быть использованы на усиление процесса реабилитации и решение проблемы занятости инвалидов.

В большинстве развитых стран мирового сообщества политика занятости в отношении инвалидов строится в соответствии с концепцией включения инвалидов в процесс общей занятости. При этом следует иметь в виду, что социальная политика в отношении инвалидов в послевоенный период прошла уже несколько этапов развития. Начальным этапом считается принятие законов о квотировании рабочих мест для инвалидов. В разных странах это законодательство имело свои специфические национальные особенности. В Великобритании такой закон был принят в 1944г. В настоящее время в мире происходит поворот от патерналистской социальной политики в отношении инвалидов к концепции равных возможностей, закрепленной в антидискриминационном законодательстве ряда стран, в результате которого ряд стран отказывается от практики квотирования.

Реформирование социальной политики в отношении инвалидов (вместо заключения)

Что показали социально-экономический анализ, исторический экскурс и международные сравнения?

1. Социальная политика в отношении инвалидов в России имеет длительную историю и формировалась неравномерно как с точки зрения институтов, так и с точки зрения охвата различных групп населения. На “скорость” охвата оказывала существенное влияние политические и идеологические факторы, отдававшие приоритет тем или иным категориям населения.

2. Сам неравномерный и идеологизированный процесс формирования в значительной степени предопределил содержание системы социальной защиты инвалидов и выдвинул на первый план проблему материального обеспечения этой социальной группы, которая одновременно строилась на денежных выплатах в виде пенсий и пособий, с одной стороны, и льгот и привилегий в неденежной форме как, например, стратифицированная (ведомственная) система доступа к различным видам социальных услуг, с другой стороны.

3. Безусловный приоритет с точки зрения форм и методов социальной политики приобрела “военная” инвалидность, причем “тема военных заслуг” получила наибольшее развитие не в послевоенные годы, когда масштаб инвалидности резко возрос в связи с участием СССР в Великой отечественной войне, а в основном в 60-70-е гг., когда численность инвалидов-непосредственных участников войны уже имела тенденцию к сокращению.

4. Основная парадигма социальной политики в отношении инвалидов состояла в стремлении создать единую, абсолютную и всеохватывающую систему. Подобная система оформилась в середине 70-х гг., а в дальнейшем лишь подвергалась незначительным и непринципиальным изменениям. В частности, только к этому периоду произошло выравнивание между населением, занятым в промышленности, и занятыми в аграрном секторе.

5. Тем не менее, сложилась сложная разветвленная и стратифицированная структура инвалидов и системы распределения благ между ними. Появился и в дальнейшем систематически воспроизводился механизм “приравнивания” новых социальных групп к институциированным ранее (в смысле законодательного оформления их статуса), в основе которого лежат не объективные критерии инвалидности и оценка потребностей инвалидов, а принцип “сравнительной социальной справедливости”. Показательно, что наиболее “эффективно” этот принцип работает в отношении инвалидов, имеющих военные заслуги, и приравнивание, как правило, касается тех льгот и бенефиций, которые изначально распространялись на участников ВОВ (воины-афганцы, малолетние узники германских концентрационных лагерей, участники боевых действий в Чечне и пр.).

6. Это создало условия для лоббирования интересов различных групп и росту социальной стратификации инвалидов внутри самой системы. Обычно существование специфической социальной группы порождает определенные льготы и привилегии. Однако далее проявляется особый социально-политический феномен: существование льгот и привилегий в свою очередь, порождает социальную категорию, которая начинает претендовать на их получение и добивается реализации этих претензий.

7. До 90-х гг. социальная политика в отношении инвалидов имела преимущественно компенсационный характер, когда меры этой политики концентрировались на денежных выплатах и неденежных услугах, в очень малой степени связанных со спецификой инвалида как индивидуума с определенными физическими недостатками. Задача приспособления жизненной среды к особенностям и нуждам инвалидов даже не формулировалась. Впервые эта проблема нашла свое звучание в Законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 1995г. и последующих за ним документах. В отличие от ранее действовавшего порядка регулирования поддержания уровня доходов и условий занятости инвалидов впервые была предпринята масштабная попытка реализации политики социальной реабилитации инвалида.

8. На фоне исследуемых стран Россия выделяется наличием в течение длительного исторического периода целевой политики в отношении инвалидов, и, следовательно, наличием довольно развитой системы институтов поддержки инвалидов, сложившимся общественным сознанием в отношении инвалидов.

9. Закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 1995г. провозгласил новые подходы к формированию социальной политики по отношению к инвалидам и обобщил большинство прогрессивных методологических подходов, имеющихся в мировой практике. Не будет, пожалуй, преувеличением утверждение, что российское законодательство по отношению к инвалидам стало одним из наиболее продвинутых и прогрессивных в мире.

10. Господствовавшая в течение длительного периода времени централизованная развития система защиты инвалидов дает России преимущества по управлению этим процессом.

11. Объявленные в отношении инвалидов цели по полному признанию их как полноправных членов общества противоречат исторически сложившейся политике, ориентированной на их изоляцию от общества.

12. Внедрение новых принципов политики в отношении инвалидов, не подкрепленные реальными механизмами, не привели к реальному улучшению положения инвалидов в обществе. Складывается особый социальный парадокс: инвалиды имеют больше прав и одновременно меньше реальных возможностей для их реализации.

13. Сложности в реализации принятой в 1995г. парадигмы заключаются в том, что элементы, направленные на реализацию именно новых параметров, а именно - формирование доступной среды жизнедеятельности инвалидов в обществе, психологическое восприятие гражданами инвалидов как полноценных членов общества и пр. - приходится внедрять практически с нуля, что требует серьезных материальных затрат и жесткой идеологической направленности политики.

14. Между объявленными целями и механизмом реализации политики есть противоречия (например, в системе обучения). Резкий переход от одного типа политики к другому практически нереален в силу инерционности общественного сознания и дороговизны мероприятий. Реализация политики в отношении инвалидов должна быть выстроена поэтапно: на первом этапе - с активным функционированием старых институтов и постепенным разворачиванием новых условий жизнедеятельности инвалидов, на следующем этапе – с паритетным функционированием тех и других элементов и, в конце, с постепенным преобладанием элементов новой системы политики в отношении инвалидов. Каждому этапу должны соответствовать шаги, реальные по своему ресурсному обеспечению и реализации, но, вместе с тем, учитывающие историческую основу формирования политики в отношении инвалидов. Этапы должны иметь четко обозначенный период.

15. Финансовое обеспечение политики в отношении инвалидов отражает несоответствие поставленных задач и (а) реальных потребностей тех, кого мы считаем инвалидами; (б) возможностей бюджета по реализации объявленной политики.

16. Около 98% финансовых ресурсов по обеспечению политики инвалидов направлено на пенсионное обеспечение и выплату льгот, компенсаций, то есть выполняют функцию социального пособия. Пенсионное обеспечение стимулирует к регистрации инвалидности и не стимулирует активного реабилитационного поведения.

Что показали демографические исследования

17. Проблема роста числа инвалидов в конце 1980-х - начале 1990-х вызвала большую озабоченность политиков и общества. За последнее десятилетие численность инвалидов по официальным данным удвоилась - проблема приобрела социальный масштаб и весомость. Именно масштаб происшедших сдвигов и рост “валовых” показателей инвалидности находятся в центре внимания и вызывают тревогу общественности и ученых.

18. Наш анализ позволяет предположить, что проблема роста инвалидности неоднозначна, что динамика показателей первичной инвалидности отличается от динамики контингента инвалидов-получателей пенсий, что существуют большие различия в характере динамики по возрасту, что прирост контингента слабо связан с динамикой первичной инвалидности. И - главное - в динамике показателей инвалидности значительная роль принадлежит конъюнктурно-мотивационным факторам. Основные тенденции, которые в настоящее время определяют изменение численности взрослых инвалидов, сводятся к следующим.

19. Бурный рост первичной инвалидности наблюдался в России  в 1990-1992 гг. - в период, предшествовавший либеральным реформам. Затем ее уровень почти не изменился и до сих пор составляет 1% ко взрослому населению каждый год. Снижение наблюдается в пенсионных возрастах, которые ранее на рубеже декад сыграли основную роль в росте первичной инвалидности. Рост инвалидности в пенсионных возрастах в наибольшей степени был мотивирован социальными причинами, а именно - расширением системы льгот для инвалидов. Как показывает сравнение уровней смертности инвалидов и не-инвалидов, громадные различия между этими совокупностями в молодых возрастах полностью стираются по мере приближения к пенсионной границе.

20. “Социально-стимулированный“ рост инвалидности стал возможен благодаря “накопленной” инвалидности в советское время, когда регистрация инвалидности искусственно сдерживалась рядом законодательных норм. Он также связан с падением реальных доходов населения и ограниченными возможностями приложения труда.

21. Одновременно наблюдается небольшой, но устойчивый рост инвалидности в основных трудоспособных возрастах, особенно стремительный от туберкулеза, болезней системы кровообращения и психических расстройств. Этот рост носит “истинный” характер.

22. Рубеж десятилетий - переломный момент в трансформации социальной политики в отношении инвалидов. Де факто, в этот момент произошла ревизия юридического определения инвалидности как потери трудоспособности - ряды инвалидов наиболее мощно пополняются за счет детей и лиц пенсионного возраста. Показатели инвалидности взрослых выходят на новые уровни, соответствующие новому негласно ревизованному определению.

23. На фоне стабилизации и даже снижения первичной инвалидности продолжается рост численности контингента инвалидов в населении. С 1993г. по 1998г. их число удвоилось. Однако более половины этого роста вызвано изменением статистического учета инвалидов-получателей пенсий, который нарушил сопоставимость показателей распространенности инвалидности во времени.

24. Темпы роста сопоставимой численности инвалидов достигли максимума в 1995г. Они наиболее высоки у детей до 16 лет. В ближайшей перспективе весьма вероятно начнется “омоложение” инвалидности, в том числе инвалидности по конъюнктурно-мотивационным (социально-стимулированным) причинам.

25. Тот факт, что принятие закона о социальной защите инвалидов в конце 1995г. не привело к каким-либо изменениям в показателях инвалидности в 1996-97гг., свидетельствует: (а) о стабильности неформально сложившейся системы отношения к инвалидности у населения, значительную роль в которой играет конъюнктурно-мотивационная составляющая; (б) о важности для показателей инвалидности не декларативных или формальных целей социальной политики, а ее практики, которая чаще всего определяется более мелкими и конкретными подзаконными актами; (в) об исчерпании запасов конъюнктурно-мотивационных роста инвалидности.

26. Зависимость между показателями инвалидности и заболеваемости носит сложный характер. Тем не менее, рост заболеваемости, смертности и инвалидности, а также высокие значения коэффициента линейной корреляции между ними свидетельствуют о том, что объективная составляющая “инвалидизации” общества существенна.

27. Сокращение производства опосредованно ведет к улучшению здоровья населения, поскольку абсолютно сокращается численность занятых во вредных и тяжелых условиях производства, улучшается экологическая обстановка.

28. Таким образом, мы находимся на временном отрезке, когда нет оснований для всплеска роста численности инвалидов. Это означает, что существующая ситуация - и демографическая, и экономическая - представляется максимально благоприятной для развития системы профилактики и предупреждения всех видов инвалидности. Если не воспользоваться ситуацией сейчас, то через несколько лет с оживлением производства, изменением демографической структуры населения общество может столкнуться с новым всплеском инвалидности.

Что из этого следует

В методологическом плане

- Необходимо провести ревизию законодательной системы и более четко разделить принимаемые законодательные акты на программные документы, определяющие цели и долгосрочную политику, но не требующие финансового обеспечения, и документы, в которые требуют финансовых затрат. Необходимо отработать механизм, когда законы, принимаемые во исполнение программных актов, не могут быть приняты до тех пор, пока у государства не появятся реальные финансовые возможности для их исполнения.

- Необходимо укрепление целостности системы социального обеспечения и социальной защиты инвалидов на основе социально-экономического, финансово-экономического и организационно-технического единства, что в значительной мере зависит от рациональности управления данной отраслью.

- Важно предусмотреть постоянное развитие законодательства о социальной защите инвалидов, что может быть достигнуто прежде всего путем создания механизма автоматического закрепления изменений, содержащихся в законодательстве условий и норм социальной защиты инвалидов вслед за изменением социально-экономических условий в стране.

- Необходимо также разработать механизм повышения уровня жизни инвалидов, особенно путем регулярного пересмотра социально-гарантированных минимальных норм и льгот для инвалидов. При этом, расширение льгот и услуг должно в первую очередь касаться инвалидов наиболее нуждающихся, с большей степенью потери трудоспособности или функциональных нарушений организма.

- Обеспечить выравнивание возможностей реализации установленных законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

В области финансовой политики

- Уточнить экономическую бюджетную классификацию, которая относит расходы на содержание интернатов и социальных учреждений к инвестиционным затратам. Инвестиции автоматически попадают под статью бюджета о сокращении расходов в случае недопоступления бюджетных платежей, между тем, затраты на содержание интернатов являются прямыми социальными затратами.

- Внедрить механизм, блокирующий возможность принятия законов, не подкрепленных источников (по каждому законодательному предложению - экспертное заключение Минфина России).

- Для варианта секвестированного бюджета (в случае, если секвестр затронет социальную политику в отношении инвалидов) установить “защищенные” строки финансирования.

- Ввести открытую систему формирования трансфертов и трансфертных платежей, перевести трансфертные платежи на казначейское исполнение.

- Безусловное финансирование федеральных целевых программ социальной защиты инвалидов и ужесточение ответственности Правительства Российской Федерации за неисполнение бюджетных обязательств. Объединить федеральные целевые программы в отношении инвалидов в один блок, и Министерству труда и социального развития Российской Федерации обратиться в Государственную Думу с предложением по бюджету 1999 года о том, чтобы придать строке статус “защищенной” (в 1997г. строка “государственная поддержка угольной промышленности” не была секвестирована, а расходы по защите инвалидов – были), придать гласности обсуждения по этому вопросу.

- Изменить соотношение расходов на финансирование социальной политики за счет увеличения финансирования мер “активной” политики (обучение и пр.) за счет некоторого сокращения пенсионного обеспечения (увеличения фильтров, например, для получающих возмещение вреда и пр.) и симметричного роста расходов на другие виды поддержки инвалидов.

- Выработать новые механизмы, обеспечивающие рациональное использование выделяемых финансовых и материальных ресурсов с учетом индивидуальных потребностей инвалидов.

- Обеспечить эффективное расходование бюджетных средств всех уровней на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации и оказанием протезно-ортопедической помощи.

- Разграничить финансовые обязательства на федеральном и региональном уровнях в социальной сфере (регионы берут на себя финансирование социальных потребностей инвалидов, а также социальные расходы, отнесенные к их компетенции).

- Внести изменения в ФЗ “О налоге на прибыль предприятий и организаций”. Снижение налогооблагаемой прибыли организаций, направляющих собственные средства на предоставление льгот ветеранам и инвалидам в соответствии с ФЗ “О ветеранах”, а также социальные мероприятия в отношении инвалидов.

- Усилить работу по привлечению внебюджетных источников финансирования политики в отношении инвалидов.

- Ужесточить государственный контроль за прохождением и целевым использованием ассигнований из Федерального фонда поддержки регионов (трансфертов) на реализацию Закона “О ветеранах”.

- Установить жесткий контроль за целевым расходованием бюджетных средств, выделяемых на мероприятия, предусмотренные целевыми программами;

- повысить ответственность как Правительства Российской Федерации, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение бюджетных обязательств.

В области предоставления льгот и компенсаций для инвалидов

- Чрезвычайно актуальным сегодня является при предоставлении дополнительных прав и льгот инвалидам осуществление принципа индивидуализации, который состоит, во-первых, в установлении “гибких” условий и норм предоставления различных льгот, значение которых зависит от многих факторов. Во-вторых, данный принцип нацелен на введение научно обоснованных диапазона изменения ряда норм вместо установления их твердых значений, что позволит инвалиду самому выбирать конкретные варианты в зависимости от состояния его нетрудоспособности, материальной обеспеченности и индивидуальных потребностей. В-третьих, реализация принципа индивидуализации предполагает свободный выбор взаимозаменяемых форм и типов льгот для чего должна быть определена оценка всех предоставляемых, льгот, услуг и натурального обеспечения.

- Необходимо усиление адресности социальной поддержки инвалидов, т. е. индивидуальный подход к льготам для каждого инвалида.

- Сконцентрировать усилия на решении наиболее остро стоящих проблем обеспечения предоставляемых льгот. При этом концентрация финансовых ресурсов на оказание помощи наиболее социально уязвимым группам инвалидов, которые по медицинским показаниям не имеют иных источников финансирования кроме государственного.

- Увязывать предоставление льгот участникам различных событий (участника ядерных испытаний, участники ликвидации последствий чернобыльской катастрофы) со степенью потери здоровья или инвалидности, а не с фактом участия в этих событиях.

- Упорядочить действующую систему льгот и компенсаций и повысить обоснованность их предоставления. Это возможно только при внесении соответствующих изменений в действующее законодательство. Пересмотр предоставляемых льгот позволит перераспределить финансовые средства для предоставления льгот и компенсаций наиболее уязвимым категориям инвалидов, повысить их социальную защищенность. При предоставлении льгот членам семей умерших (погибших) инвалидов необходимо комплексно учитывать доход семьи, условия проживания, необходимость предоставления данной льготы и другие факторы.

В области реабилитации инвалидов

- В области профессиональное реабилитации необходимо обеспечить гарантированное адресное решение вопросов потребности инвалидов в профессиональной реабилитации, исходя из индивидуальных конкретных обстоятельств. Формы и объемы помощи должны быть адекватны тому социальному неблагополучию, которым характеризуется положение человека в следствии нарушения здоровья. При этом выбор форм профессиональной реабилитации должен обеспечивать удовлетворение потребностей в образовании, профессиональной подготовке, труде и т.д.

- Разработать научно-обоснованных методики медико-психологической и социальной реабилитации участников боевых действий и инвалидов военной службы; организовать работу по специальной подготовке (переподготовке) специалистов по реабилитации инвалидов военной службы.

- Повысить адресность обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, устранив расширение льгот по принципу “всем бесплатно по медицинским показаниям” путем определения индивидуальных потребностей инвалидов конкретными техническими средствами, обусловленных наличием ограниченной жизнедеятельности, уровнем утраченного в результате инвалидности дохода, особенностями социального окружения, а не только медицинскими показаниями. Очевидна трудоемкость этого процесса, так необходима серьезная индивидуальная работа с каждым инвалидом, который претендует на обеспечение тем или иным средством реабилитации, облегчающим его труд и быт.

- Развивать деятельность по формированию реабилитационной индустрии как промышленной основы социальной защиты инвалидов и созданию безбарерной среды жизнедеятельности инвалидов.

- Укрепить материально-техническую базу действующих и вновь создаваемых учреждений социальной защиты инвалидов (бюро медико-социальной экспертизы, реабилитационные учреждения и т. д.).

- Решение вопросов обеспечения инвалидов техническими и иными средствами реабилитации и выплаты им денежной компенсации на эксплуатационные расходы требует решения на правительственном уровне.

- Поддержка семьи инвалида должна стать перспективной задачей социально-реабилитационной политики.

- Необходимо привлечь внимание органов исполнительной власти субъектов федерации к проблеме необходимости приспособления учреждений, находящихся в ведении администрации субъектов федерации и муниципальных образований к введению требований по типу и оснащению помещений, где проводится прием граждан, рекомендовать органам исполнительной власти субъектов федерации и муниципальных образований законодательно ввести ответственность проектировщиков и строителей за исполнение норм по приспособлению жилья, дорог и объектов социального и культурно-бытового значения к нуждам инвалидов.

- Разграничить компетенцию и субъектов Российской Федерации в области медико-социальной реабилитации. При этом нормативные положения по указанному вопросу, на наш взгляд, должны исходить из того, что право на социальную защиту во всем его многообразии должно быть гарантировано инвалидам государством в целом, а реально обеспечено его местными органами в зависимости от индивидуальных потребностей конкретного инвалида, которые определяются спецификой социального неблагополучия данной конкретной личности.

· Усиление самостоятельности местных органов власти в обеспечении эффективного развития региона в решении социально-экономических проблем жизни населения должно быть применено и к сфере медико-социальной реабилитации инвалидов. В этом плане проблема состоит в том, чтобы предоставить местным органам власти максимальную возможность для удовлетворения обоснованных интересов лиц, полностью или частично утративших трудоспособность, обеспечения равных возможностей, как для здоровых членов общества, так и для инвалидов, и обеспечения инвалидам доступа ко всем видам социальных услуг, которые предоставляет общество.

Для оценки реального состояния инвалидности

- Разработать и провести всероссийское обследование выявления инвалидов в соответствии с новым определением инвалидности, обследовать условия жизнедеятельности инвалидов и другие параметры, которые закладываются в основу формирования политики инвалидности.

- Обеспечить учет специфических потребностей инвалидов, проживающих в сельской местности.

Политика в отношении инвалидов в контексте общей социальной парадигмы

Проблема социальной политики в отношении инвалидов, несмотря на всю свою специфику, не может рассматриваться сепаратно, в отрыве от общего социально-экономического фона. В значительной мере она является “заложницей” общей парадигмы социальной политики и экономического развития в современной России.

В настоящее время государственная социальная политика сконцентрирована по существу лишь на одной крупномасштабной цели – сокращение зоны бедности российского населения и регулирования доходов малообеспеченных групп. Более того, в последние годы другие направления социальной политики, формально преследующие иные цели, в реальности прямо или косвенно были подчинены именно этой задаче. Рельефным примером служит государственная политика на рынке труда. Ее основной функцией стала не борьба с безработицей, ее масштабом и продолжительностью, а попытка поддержания доходов безработных через выплату пособий по безработице, досрочных пенсий, доплат на иждивенцев и прочих денежных выплат и материальной помощи [20]. Ресурсов эффективно выполнить и эту задачу у государства явно не достаточно, и естественным результатом этой порочной парадигмы стал провал политики занятости практически во всех ее направлениях.

Та же тенденция характерна и для функций социальной защиты отдельных групп населения и политики по отношению к инвалидам, в том числе. Несмотря на то, что Законом 1995г. провозглашен целый ряд принципов этой политики, в соответствии с которыми главной ее целью должно было стать создание среды жизнеобеспечения для этой уязвимой социальной группы, для ее реализации не было найдено адекватного ресурсного обеспечения. В результате реальные действия были направлены на выполнение денежных обязательств перед инвалидами и обеспечение многочисленных льгот, абсолютно большая часть которых не связана с самой природой и последствиями инвалидности. Политику по отношению к инвалидам можно рассматривать как слабую попытку “вывода” определенной группы населения из зоны бедности. По мере истощения финансовых ресурсов эта задача также оказалась невыполнимой.

Политика по отношению к инвалидам - наглядное свидетельство того факта, что декларации социально ориентированных целей, не подкрепленные реальным ресурсным обеспечением, не просто малоэффективны и не только бесполезны. Они чреваты очень серьезными деструктивными последствиями и способны не снять, а обострить социальное напряжение в обществе. Ведь по сути дела единственным реальным следствием введения Закона “О социальной защите инвалидов” 1995г. стали не меры, направленные на устранение или смягчение последствий инвалидности, а бурный рост численности инвалидов и сложные процессы реструктуризации этой социальной группы в зависимости от тех или иных бенефиций и льгот, о чем с неопровержимостью свидетельствует наш социо-демографический и статистический анализ.

В связи с этим возникает вопрос общеметодологического плана. На какие цели должно ориентироваться законодательство – на реально достижимые параметры в кратко- и среднесрочной перспективе или же на ориентиры долгосрочных перспектив? Образно говоря - “синица в руках или журавль в небе?” Закон “О социальной защите инвалидов” 1995г. – яркий пример второго подхода. Прогрессивная направленность большинства его положений не вызывает сомнений, однако объективный анализ показывает, что его принятие было преждевременным, поскольку в полном объеме его положения принципиально не могут быть реализованы, причем не только в краткосрочном, но и среднесрочном горизонте. В условиях существующей неопределенности дальнейших экономических и социальных перспектив российской экономики вопрос о горизонте реализации Закона практически не имеет смысла.

Данная парадигма – декларация законодательством амбициозных целей в полном отрыве от реальных возможностей – базируется на глубинных противоречиях законотворческого процесса. Это противоречие, например, заложено в Конституции Российской Федерации, провозгласившей Россию как социальное государство, однако сегодня, как и много лет назад, по-прежнему отсутствует четко сформулированная концепция социального государства, его цели и механизмы функционирования. Не будет, пожалуй, преувеличением утверждение, что до сих пор неясны даже будущие контуры социального государства.

Таким образом, наиболее уязвимое место социальной политики вообще и по отношению к инвалидам, в частности, - отсутствие механизмов реализации глобальных целей, заявленных в рамочных законах.

Одним из следствий является формирование порочной практики, согласно которой все нормы делятся на первостепенные – “обязательные” и второстепенные – “факультативные”. К первым, как правило, относятся те, которые имеют денежное или материальное выражение, а все прочие – рассматриваются как необязательные. В отношении инвалидов вновь это проявляется наиболее рельефно. Как уже отмечалось, сегодня 98% всех финансовых ресурсов, направляемых инвалидам, - это расходы по пенсионному обеспечению и выплату денежных льгот и компенсаций, в то время как программы по созданию нормальной среды жизнеобитания инвалидов либо хронически недофинансируются, либо игнорируются вообще.

Вновь обращает на себя внимание аналогия с политикой занятости. В последние годы (особенно в 1996-98гг.) формирование устойчивого дефицита Фонда занятости привело к тому, что его ресурсы практически полностью расходуются на выплату пособий по безработице на фоне сокращения финансирования всех прочих программ и, в первую очередь, активных программ занятости. Однако действующее законодательство не отдает приоритета данному направлению, а представление о том, что прочие направления не являются федеральными гарантиями - не что иное, как вольное прочтение и толкование Закона о занятости населения РФ.

Это также означает воспроизводство существующей социальной асимметрии, а именно: многие исследования в области бедности и эффективности социальной политики по преодолению бедности в России показывают, что абсолютно большая часть социальных трансфертов достигают малообеспеченных, но отнюдь не самых бедных категорий населения. Самые нуждающиеся социальные группы практически не получают поддержки от государства. Сложившаяся асимметрия – преимущественное финансирование пенсий - означает, что в максимальном объеме выполняются денежные обязательства государства, которые, вообще говоря, не связаны со спецификой данной социальной группой, в то время как ее специфические потребности, выдвигающие ее в зону риска бедности, почти не удовлетворяются. Учитывая, что большую часть инвалидов составляют пенсионеры, ставшие инвалидами не столько по объективным причинам, сколько в связи с “конъюнктурно-мотивационными” факторами, это означает, что “истинные” инвалиды, в наибольшей степени нуждающиеся в поддержке, практически ее не получают, либо же получают ее в объеме по остаточному принципу. Следовательно, в дискуссии – оправдана ли либерализация законодательства в отношении инвалидов, вступившая в силу в 1995г., - появляется новый контраргумент: пенсионеры, получившие возможность зарегистрироваться как инвалиды, выиграли, инвалиды – проиграли.

Таким образом, в политике по отношению к инвалидам проявились практически все противоречия, свойственные современной социально-экономической ситуации и политической парадигме. Это означает, что реформирование системы льгот и компенсаций, адресованных инвалидам, в частности, рекомендованное авторами настоящего доклада, возможно и необходимо, однако в стратегическом отношении очевидно, что это мало что даст, если не будет преодолен сформировавшийся концептуальный вакуум и сформирована целостная идеология в отношении социально уязвимых групп населения. Главный принцип этой идеологии – адекватность социальных гарантий финансовым возможностям и ресурсам государства. “Законодательство об инвалидах должно базироваться, в первую очередь, на социо-политических реалиях, а не на сентиментальном желании делать добро” [21].

[1] Исследование проводилось в два этапа. Первый осуществлялся в рамках проекта 1997г. “Реформирование системы социальных льгот и компенсаций для инвалидов”, который рассматривался в качестве пилотного и позволил сформулировать узловые проблемы, выявить “болевые точки”, а также определить методологический аппарат их исследования. Далее в 1998г. был реализован проект “Социальная политика в отношении инвалидов: категории и структура инвалидов, социальные установки и поведение”, в ходе которого гипотезы и положения первой стадии получили дальнейшее развитие. Социологические исследования также проводились в два этапа. Настоящий доклад синтезирует результаты обоих проектов.

[2] Например, по отношению к инвалидам с психическими расстройствами. Закон РФ от 2 июля 1992г. № 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" является одним из самых либеральных законов в мире в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами.

[3] До этого года за ВТЭК закреплялось право определять способность инвалида к труду. Инвалиды 3-й группы признавались “лицами с ограниченной трудоспособностью”. Инвалиды второй группы делились на две категории “трудоспособные” и “нетрудоспособные”. К нетрудоспособным инвалидам были отнесены все инвалиды первой группы. Инвалиды, которые стремились реализовывать себя в труде, искусственно занижали группу инвалидности, чтобы иметь возможность работать.

[4] Закон о государственных пенсиях, принят Верховным Советом СССР 14 июля 1956г., Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов, принят 15 июля 1964г.

[5] Однако в установленные сроки эта программа не была выполнена, в результате чего Правительство Российской Федерации 13 августа 1997г. приняло Постановление № 1031 “О продлении сроков реализации федеральных целевых программ, входящих в федеральную комплексную программу “Социальная поддержка инвалидов”

[6] Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1996г. № 1011 "О мерах по обеспечению государственной поддержки инвалидов", Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996г. № 965 "О порядке признания граждан инвалидами", новое Положение о признании лица инвалидом и Примерное положение об учреждениях государственной медико-социальной экспертизы.

[7] Среди прочих не было детей. Детям инвалидность определялась в ВКК, принадлежащие Минздраву, они учитывались по линии Минздрава и на ВТЭК не приходили. Действовало правило, согласно которому в категорию рабочих и служащих мог попасть только человек, состоящий в отношениях с учреждением, предприятием и прочей государственной организацией. Напротив, работающий пенсионер попадал в категорию рабочих и служащих, даже если ему было сто лет.

[8] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26.07.84г. N812 "О мерах по дальнейшему улучшению материально-бытовых условий участников Отечественной войны и семей погибших военнослужащих"

[9] Например, фактор транспортной труднодоступности ВТЭК (как в случае установления  первичной инвалидности, так и для переосвидетельствования) для жителей некоторых отдаленных населенных пунктов в слабозаселенных районах страны, особенно, в Западной и Восточной Сибири делал эту процедуру  малопривлекательной.

[10] или от органов государственного страхования в случае отсутствия работодателя.

[11] В 1992г. (29.10.1992) был принят закон о пенсионном обеспечении граждан, прибывших в Российскую Федерацию из республик бывшего СССР.

[12] Скрытый контингент инвалидов не рассматривается в данном докладе и в состав общего контингента инвалидов будет включаться только фиксируемая в ОСО инвалидность.

[13] Кроме того, старение населения России определяется, в первую очередь, старением его женской части и очень вероятно, что женские возрастные кривые инвалидности сильно отличаются от мужских, то есть различия по полу также могут выступать в качестве важного структурного фактора ОКПИ и СКПИ.

[14] Например, в отношении семей инвалидов после смерти инвалидов.

[15] Например, граждане, получающие возмещение вреда, должны терять право на пенсионное обеспечение в связи с инвалидностью и пр.

[16] Финансовые средства до 1.01.98г. указаны в неденоминированных рублях.

[17] По данным Минтруда России.

[18] С. Смирнов, Е. Николаенко. “Экономика трудовой реабилитации инвалидов: опыт предприятий ВОИ” - Человек и труд, 1998, № 12.

[19] Однако здесь следует иметь в виду социально-психологический феномен: в большинстве случаев респондент выражает свое намерения, которые еще не означают, что в реальности он готов к трудоустройству. Поэтому намерения респондентов не являются исчерпывающим аргументом при анализе их отношения к занятости.

[20] См. доклады БЭА “Концепция политики на рынке труда на современном этапе макроэкономических реформ”, 1997; “Перспективные направления политики преодоления безработицы”, 1998.

[21] Материалы 52 Ассамблеи ООН по социальному развитию, 1996.