Социальная реабилитация

Становление социальной политики в отношении инвалидов и прогнозируемые социальные последствия в зависимости от ее приоритетных направлений

Пермский край, г. Пермь ГОУ ВПО «Пермский государственный университет
В. А. Бронников

Положение инвалидов стало предметом серьёзного внимания государства после Великой Отечественной войны 1941-1945 годов в связи с появлением большого количества людей, имеющих стойкие дефекты здоровья вследствие военной травмы. Идеология инвалидности основывалась на отождествлении понятий «больной», «инвалид», «бесполезный» и проблемы инвалидности решалась, преимущественно, с позиции медицинской модели и восстановительного лечения. Установленные инвалидам пенсии и льготы, создание системы специализированных предприятий, использующих труд инвалидов, позволяли этим людям жить на уровне прожиточного минимума. Государственная социальная политика в отношении инвалидов имела преимущественно компенсационный характер, когда меры этой политики концентрировались на денежных выплатах и не денежных услугах, в очень малой степени связанных со спецификой инвалида как индивидуума с определенными физическими недостатками. Задача приспособления жизненной среды к особенностям и нуждам инвалидов даже не формулировалась. По своей сути это был государственный патернализм в обмен на ограничение социальных прав и активности данной категории населения.
В начале 90-х годов, не смотря, на проводимые в России рыночные реформы, следствием которых явилось резкое ухудшение экономического положения всего населения, и в первую очередь инвалидов, под давлением прогрессивно настроенной научной общественности и участии общественных организаций инвалидов в России была провозглашена соответствующая международным ценностям социальная модель инвалидности. Принятый в 1995 году Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» юридически зафиксировал новые принципы решения проблем инвалидности. Социальные критерии стали основными для установления инвалидности, а решение проблемы стало рассматриваться в плоскости реабилитации, а не лечения. Определились принципиально новые пути преодоления инвалидности. Создание системы комплексной реабилитации, формирование реабилитационной индустрии, развитие социально-средовой реабилитационной инфраструктуры были признаны основой для восстановления работоспособности организма и навыков самостоятельной бытовой деятельности, обеспечения предпосылок конкурентоспособности инвалидов на рынке труда, приобретения относительной независимости, восстановления способности к адекватному взаимодействию с обществом. В качестве основных ориентиров эффективной социальной политики в отношении инвалидов были избраны снижение уровня инвалидности, позитивная динамика структуры инвалидности, улучшение показателей общественного здоровья и качества жизни инвалидов, снижение социальной напряжённости в обществе.
В 1995 - 2003 годах государство столкнулось с целым рядом трудностей при попытке достижения поставленных целей. Главной из них явилась экономическая несостоятельность, препятствующая эффективному решению социальных проблем из-за недостаточности финансовых ресурсов, в том числе, в связи с экономическим кризисом 1998 года. В этих условиях приобретение статуса инвалида и соответствующих ему льгот стало для миллионов людей исключительно привлекательным инструментом в борьбе за выживание, так как, более половины инвалидов в России живут за чертой бедности, т.е. по мнению большинства экспертов, обусловлено конъюнктурно-мотивационными факторами.
Кроме того, сложности в реализации принятого в 1995 г. закона заключались в том, что формирование доступной среды жизнедеятельности инвалидов в обществе, психологическое восприятие гражданами инвалидов как полноценных членов общества и пр. - приходилось внедрять практически с нуля, что требует серьезных материальных затрат и жесткой идеологической направленности политики.
Также сложились значительные противоречия между объявленными целями и механизмами реализации. Резкий переход от одного типа политики к другому практически нереален в силу инерционности общественного сознания и дороговизны мероприятий. Финансовое обеспечение политики в отношении инвалидов отражает несоответствие поставленных задач и реальных потребностей инвалидов и возможностей бюджета по реализации объявленной политики. Около 98% финансовых ресурсов по обеспечению политики к инвалидам выполняли функцию социального пособия и фактически стимулировали к регистрации инвалидности, а к не активному реабилитационному поведению.
Осуществляемое реформирование социальной сферы, межбюджетных отношений, административная и налоговая реформы - не находят общей поддержки со стороны большинства организаций инвалидов и ряда специалистов в области проблем инвалидности. В результате ликвидированы Совет по делам инвалидов при Президенте Российской Федерации, Департамент по вопросам реабилитации и социальной интеграции инвалидов в бывшем Минтруде России. Предприятия общероссийских общественных организаций инвалидов почти полностью лишены налоговых льгот, а вопрос о предоставлении этим предприятиям каких-либо преференций в конкурсах на исполнение государственного заказа до настоящего времени остаётся предметом дискуссий. Проблема занятости инвалидов не решена, а действующее законодательство по вопросам квотирования рабочих мест для инвалидов в полной мере не работает; уровень пенсионного обеспечения инвалидов низкий и не позволяет неработающим инвалидам преодолеть бедность.
Таким образом, социальная политика России в отношении инвалидов приобрела за последние годы ряд негативных тенденций.
На современном этапе совершенно очевидно, что инвалидизация населения является объективной проблемой и представляет собой социальный феномен, избежать которого не может ни одно общество, и игнорировать данную проблему практически невозможно. По состоянию на 1 января 2004 года в России впервые признано инвалидами более одного миллиона, а в целом их количество достигает до 14 млн. человек. В 74,5% случаев установлены самые тяжёлые - первая и вторая группы инвалидности. Половина из впервые признанных инвалидами - люди трудоспособного возраста. Сформировалась целая армия инвалидов вследствие психических расстройств, включая алкоголиков и наркоманов. Подавляющая их часть - люди моложе 50 лет. Неуклонно растёт детская инвалидность. На фоне общей депопуляции населения численность детей-инвалидов в России приближается к одному миллиону. Нагрузка на экономически активную часть населения постоянно растёт. С учётом демографической ситуации уже в обозримом будущем эта нагрузка может стать непосильной, и общество столкнётся с ещё более серьёзными проблемами. Не является исключением и Пермский край, численность инвалидов в котором составляет более 240 тыс. человек.
Таким образом, существует объективная реальность и необходимость, с одной стороны - развития системы реабилитации инвалидов, а с другой - создания условий для их социальной интеграции. При этом, данные технологии неразделимы друг от друга, но не тождественны, так как возможные социальные последствия при их игнорировании различаются.
В случае не развития системы (службы) комплексной реабилитации инвалидов сохранится неравномерность распределения реабилитационных отделений, их недостаток в сельских районах, слабое развитие материально-технической базы, недостаток необходимого реабилитационного оборудования. Функционирование отделений реабилитации будет осуществляться преимущественно по медицинской модели с недостаточным развитием технологий социальной реабилитации и интеграции. Также сохранятся не укомплектованность специалистами по реабилитации и слабая подготовка имеющихся кадров. Рассматривание инвалидности преимущественно с медицинских аспектов проблемы неизбежно приводит к социальной дезинтеграции инвалидов, приписывая им статус больных, девиантов, бесполезных. В данном случае избавления от инвалидности возможны только либо с помощью собственных усилий самого субъекта, либо его ближайшего окружения. В конечном итоге, как правило, это заканчивается размещением инвалидов на стационарное обслуживание в интернатное учреждение, что приведет либо к увеличению очередности, либо к увеличению койко-мест и финансовых затрат на их содержание. Неравномерность развития сети учреждений (отделений) не позволит обеспечить равные права инвалидов на доступ к услугам комплексной реабилитации.
В случае отсутствия условий для социальной интеграции формируются социальные ограничения. Одно из главных значений приобретают пространственно-средовой, информационный, эмоциональный, коммуникативный барьеры, которые в совокупности не только деформируют личность человека, но и исключают его из социально-политических, социально-экономических, социально-культурных взаимоотношений с обществом, приводят к трудовой сегрегации, следствие социально-трудовых ограничений, и в итоге к малообеспеченности и бедности. Снижается и без того ограниченный человеческий потенциал и качество жизни данной категории населения. Отсутствие специализированных рабочих мест, снижение квоты на их создание, а также наличие значительных объективно-субъективных ограничений, приведет к еще большему увеличению не работающих инвалидов. В случае ограничения доступа инвалидов к занятиям профессиональной деятельностью, расходы на реабилитацию инвалидов лягут на плечи налогоплательщиков Пермского края еще в большем размере. Тем не менее, по мнению экспертов, профессиональная реабилитация инвалидов с их последующим трудоустройством экономически выгодна для государства. Так как средства, вложенные в реабилитацию инвалидов, будут возвращаться государству в виде налоговых поступлений, являющихся следствием трудоустройства инвалидов и окупаются в 10 раз.
При развитии только системы реабилитации без создания условий для социальной интеграции инвалидов приведет к улучшению качества оказания комплексных реабилитационных услуг и к увеличению числа инвалидов, потенциально готовых к продуктивной трудовой деятельности или другим видам социальной активности. Произойдет увеличение дистанции между формально провозглашаемыми целями открытого общества для инвалидов, их реабилитации и максимального вовлечения инвалидов во все сферы жизнедеятельности, и реальной неготовности общества к участию инвалидов в общественном труде и общественной жизни. Количество лиц с ограниченными возможностями невостребованных к трудовой деятельности будет увеличиваться. Они будут иметь скорее продекларированные права, нежели реальные возможности для их реализации. Будут сохраняться условия для преобладания компенсационного подхода, когда провозглашаются высокие стандарты оказания социальных услуг, но не гарантировано их выполнение, и принципа категорийности в ущерб принципу адресности. В итоге сформируется и будет нарастать ситуация социальной напряженности. Реализация программ по созданию нормальной среды жизнедеятельности инвалидов, должна быть неразделима от программ по комплексной их реабилитации, т.е. необходима не интеграция инвалидов в общество, а инвалидов и общества.
Реализация мероприятий программы в полной мере приведет к запуску и реализации новых процессов - формированию доступной среды жизнедеятельности инвалидов в обществе; психологическому восприятию гражданами инвалидов, как полноценных членов общества; идеологии политики равных прав инвалидов с другими социальными группами; идеологии антидискриминации; направленность мышления инвалидов не на пенсионное обеспечение и выплату льгот, компенсаций, и социального пособий, а на активное реабилитационное поведение. Увеличится количество инвалидов, охваченных услугами социальной реабилитации, со снятыми ограничениями физической независимости, ограничениями мобильности, а также доля занятых инвалидов и, имеющих показания к труду. Наметится тенденция к снижению, нуждающихся в стационарном обслуживании, от общего числа первично признанных инвалидов I, II группы и количества стационарных мест.
В связи с чем, необходимо формирование официальной политики региона по отношению к инвалидам, которая должна включать следующие разделы:
- наличие антидискриминационного законодательства;
- механизмы координации разных ведомств при реализации своих функций;
- судебные и административные механизмы реализации прав и свобод;
- роль неправительственных организаций;
- доступ к реализации гражданских прав, в том числе права на труд, на образование, на создание семьи, на неприкосновенность частной жизни и собственности, а также политических прав;
- наличие системы льгот и компенсаций;
- доступность для инвалидов физической среды;
- доступность для инвалидов информационной среды;
- концепцию и полномасштабную систему (службу) комплексной реабилитации инвалидов, включающей все ее аспекты (медицинский, психологический, профессиональный, социальный).
В этих условиях необходима реализация следующих стратегических задач:
- проведение институциональных и инфраструктурных преобразований на государственном уровне, обеспечивающих реализацию «социальной» модели инвалидности и продвижение по пути реализации гарантированных международными актами и Конституцией Российской Федерации прав инвалидов;
- формирование в России гражданского общества, нацеленного на участие в решении проблем инвалидов и повышение открытости российской власти для социального партнёрства в решении проблем данной категории населения;
- привлечение инвестиций в виде формирования социального партнерства с Европейской реабилитационной платформой и реализация совместных проектов, грантов по технологическим, кадровым, социально-правовым и экономическим вопросам реабилитации;
- внедрение современных методологических взглядов, социальных технологий реабилитации и интеграции инвалидов в общество (международной классификации нарушений функционирования (МКФ-10), эрготерапии как специальности, социально-экономических стандартов реабилитации, доступной для инвалидов среды жизнедеятельности и качественных реабилитационных услуг с учетом фактических потребностей инвалидов, согласно ИПР, внедрение рыночных механизмов социального обслуживания инвалидов);
- реализация системного, непрерывного процесса по подготовке специалистов по реабилитации инвалидов по программам очного, заочного, постдипломного образования.
Таким образом, чрезвычайно важно законодательное оформление социальной политики, которая сокращает дистанцию между формально-провозглашенными целями открытого общества для инвалидов и их максимального вовлечения во все сферы жизнедеятельности и участия в общественном труде и общественной жизни. С одной стороны, для этого необходимо формирование программ по созданию нормальной среды жизнедеятельности инвалидов, а с другой - программ по комплексной их реабилитации, ставя во главу угла интеграцию инвалидов и общества, а также качество жизни данной категории населения.