Социальная реабилитация

2.3. Трудоустройство инвалидов

Еще одной ключевой характеристикой, которая разделяет гражданский подход к инвалидности в обществе от социальной поддержки, является предоставление высокого приоритета увеличению уровня занятости инвалидов. Это также отражается в предоставлении профессионального обучения и переобучения инвалидов, что должно считаться необходимым условием успешной профессиональной интеграции инвалидов. Статус занятости инвалидов в обществе - это важный показатель эффективности образования и обучения, но также и показатель уровня, на котором различные организации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (департаменты здравоохранения, образования, трудоустройства и социальной защиты) координировано работают вместе.
Приоритет трудоустройства в национальной стратегии в сфере инвалидности несет в себе ряд фундаментальных благ для общества. Во-первых, чем больше инвалидов становится экономически независимыми, тем больше государственных ресурсов можно перенаправить из средств на выплату пособий в средства на социальное развитие.
В рамках сообщества трудоустройство членов семьи, обладающих инвалидностью, облегчает бремя семьи и может повысить ее благосостояние. Влияние трудоустройства на получившего работу человека нельзя недооценивать с точки зрения его самосознания и социального статуса. На социальном уровне повышение уровня занятости инвалидов является наиболее важной задачей стратегии социального вовлечения.
Важно признать, что барьеры системы - это не единственные факторы, ограничивающие участие инвалидов в деятельности рынка труда. Возможности для поиска работы и эффективность такого поиска также зависят от возраста соискателя. Молодые люди только что закончившие школу и получившие инвалидность к концу трудоспособного возраста люди имеют меньше шансов при поиске работы, чем люди в возрасте 25-45 лет.
Важным фактором является и то, когда была получена инвалидность. Например, люди с врожденной инвалидностью, скорее всего, получали специализированные услуги, что могло ограничить их возможности по получению общепринятых важных квалификаций. Естественно, это повлияет на эффективность их поиска работы. Напротив, человек, который получил инвалидность после окончания университета и после определенного периода работы, имеет больше шансов для конкуренции на рынке труда.
Таким образом, многие факторы могут повлиять на уровень образования соискателя, его профессиональные навыки, важность его профессиональных знаний и способность к переобучению.
Тип инвалидности человека также повлияет с точки зрения приемлемой адаптации, необходимой на рабочем месте, а также отношения работодателя и общества. Этот фактор будет различаться в зависимости от того скрытая или явная у человека форма инвалидности, включает ли она физическое, чувственное, умственное или психологическое функционирование. Еще одним ключевым фактором является способность и мотивация семьи в поддержке соискателя в его начинаниях.

2.3.1. Меры и механизмы

Общая ситуация с российской политикой в сфере занятости и инвалидности представлена в Таблице 1 (смотрите далее). Основной регулятивный инструмент в сфере трудоустройства инвалидов - это федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» № 181 (1995), а также дополнения к нему, введенные федеральным законом № 122 (2004). Закон 1995 года будет обсуждаться в следующем разделе, связанном с реабилитацией, но он также вносит ряд изменений с точки зрения вопроса занятости. Например, дополнение к федеральному закону о занятости (1996) практически устранило ограничения по занятости людей с легкими и средними нарушениями. В этих законах просматривается стратегия, продвигающая социальную и профессиональную интеграцию инвалидов за счет предоставления им привилегированного социального и профессионального статуса на рынке труда. Они также закладывают основу для:
- Разработки системы квотирования на трудоустройство федеральным и региональным правительствами, при этом квота составляет 2-4% от всего персонала во всех организациях, в которых количество трудоустроенных человек превышает 100 человек (Статья № 21) 2
- Минимального количества специализированных рабочих мест для инвалидов,
- Резервирования рабочих мест в профессиональных сферах, наиболее подходящих инвалидам,
- Предоставления стимулов по созданию дополнительных рабочих мест (включая специализированные рабочие места) для инвалидов во всех организациях,
- Создания рабочей среды для инвалидов, если это требуется в индивидуальной программе реабилитации,
- Создания условий для предпринимательской деятельности и самозанятости инвалидов,
- Профессионального обучения инвалидов в новых сферах для трудоустройства.
В отличие от более ранней системы квотирования, при которой региональные органы власти определяли размер и процесс выплаты штрафов для работодателей, не выполняющих требования квоты, в законе 1995 года нет регулирующих санкций. После изменения законодательства, возможности по регулированию квоты на региональном уровне были значительно ограничены.
До этого квота применялась к организациям, в которых занято более 30 сотрудников. Таким образом, его можно рассматривать как фактор, ограничивающий масштаб квоты.
Законодательные собрания нескольких российских регионов внесли на рассмотрение государственной Думы Российской Федерации законодательную инициативу по изменению Федерального закона № 122 (2004) в отношении данной ситуации, а некоторые парламентарии предложили вернуться к предыдущей версии закона от 1995 года.
Предыдущий закон о квотах на трудоустройство для инвалидов являлся основной региональной составляющей стратегии в сфере занятости инвалидов. Региональные правительства могли утверждать процент квотируемых мест, штрафы и санкции за невыполнение, а также процедуры по сбору и расходованию штрафных денег. Они обычно направлялись на создание рабочих мест для инвалидов. Несмотря на это, региональный опыт в данной сфере не всегда акцентирован и четко направлен.
Вне зависимости от подробностей развития системы квот, важно также оценить насколько работает существующая система. Например, в Саратовской области в 2005 году было зарезервировано 5210 рабочих мест для инвалидов, однако лишь 680 людей было трудоустроено и лишь 180 из них - через систему квот. В этой связи становится ясно, что задача резервирования работодателями рабочих мест и создания новых для людей, которым трудно найти работу (включая инвалидов), не выполняется. Существует потребность более подробного объяснения действий и процедур, реализуемых на региональном уровне для помощи работодателям в этом плане.
Несмотря на гарантии, содержащиеся в законе, закреплены как за федеральными, так и за региональными органами власти, неясно каким образом будут делиться полномочия, обязанности и расходные обязательства между этими уровнями власти.
Первоначальный вариант закона 1995 года гласит, что финансирование мер по социальной защите инвалидов является обязанностью Российской Федерации, кроме тех социальных услуг, которые предоставляются российскими регионами на основе их законодательства. Несмотря на это, заявляется создание специальных координационных комитетов по вопросам политики занятости (Статья № 20), в обязанности которых входит принятие решений о стимулах и программах, реализуемых на федеральном и региональном уровнях. Эти комитеты состоят из представителей профсоюзов и других ассоциаций сотрудников, работодателей, службы занятости и НКО, представляющих права сообщества. Хотя сейчас это не так, эти комитеты будут играть роль в координации рынка труда и стратегии по интеграции занятости инвалидов на всех уровнях.
Таблица 1. Меры, механизмы и структуры-посредники в российском подходе к трудоустройству и инвалидности.

Меры

1. ФЗ от 19.04.91 № 1032-1 «О занятости граждан в Российской Федерации»
2. ФЗ от 24.11.95 № 181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
3. Кодекс административных правонарушений Российской Федерации от 30.12.01 №195
4. Постановление правительства Российской Федерации от 22.04.97 № 458 «Об утверждении процедуры регистрации безработных»
5. Постановление правительства Российской Федерации от 30.06.04 «Об утверждении порядка деятельности федеральной службы занятости»
6. Постановление правительства Российской Федерации от 22.01.07 № 37 «Об утверждении порядка выплат, предоставляемых в форме субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации для реализации делегированных полномочий по трудоустройству граждан»
7. Постановление Минтруда РФ от 8.02.01 «Об утверждении положения об организации профессиональной подготовки, профессионального развития и переобучения безработных граждан»
8. Постановление Минтруда РФ от 27.09.96 № 1 «Об утверждении положения о профессиональном руководстве и психологической поддержке гражданам РФ»
9. Постановление Минтруда РФ от 8.09.93 № 150 «О списке приоритетных профессий, которые позволят инвалидам быть конкурентоспособными на рынке труда»
10. Приказ Минсоцздравразвития от 29.07.05 № 485 «Об утверждении положения о порядке
финансирования деятельности, продвижения занятости и социальной поддержке безработных».

Механизмы

1. Индивидуальная программа реабилитации
2. квоты на рабочие места
3. Организация специальных рабочих мест за счет работодателей
4. Государственная поддержка специализированных предприятий и организаций инвалидов
5. Профессиональное переобучение инвалидов
6. Профессиональное руководство и психологическая поддержка инвалидов
7. Специализированные ярмарки рабочих мест
8. Тройственные соглашения между государственными организациями, профсоюзами и работодателями
9. Муниципальные комитеты при местных органах власти по вопросам занятости
10. Организация самозанятости и предпринимательской деятельности инвалидов

Структуры-посредники и процедуры

1. Региональные органы занятости
2. Специализированные центры занятости для инвалидов
3. Территориальные органы федеральной инспекции по труду
4. местное правительство
5. федеральные и региональные программы занятости
6. региональные координационные органы по социальной защите инвалидов
7. Территориальные органы общественных организаций инвалидов

Системы предоставления

1. Центры занятости в муниципалитетах
2. Предприятия и организации всех форм собственности
3. Специализированные предприятия и организации инвалидов

Закон 2004 года подчеркивает, что федеральная служба занятости отвечает за проведение деятельности по трудоустройству всех граждан, испытывающих какие-либо трудности (в том числе и инвалидов). До закона 2004 года специальные программы занятости финансировались через Фонд по трудоустройству, который оказывал поддержку специальным центрам по трудоустройству соискателей-инвалидов во многих регионах. Однако, большая часть этой деятельности была прекращена после закрытия фонда. Соискатели-инвалиды в рамках федеральной системы занятости рассматриваются на равных с другими людьми, имеющими трудности на рынке труда. Потому не существует каких- либо специальных услуг. Например, есть общий список вакансий, который используется в процессе поиска работы для всех соискателей.
Несмотря на это, инвалиды пользуются определенными преимуществами с точки зрения других мер. Например, у них есть преимущество по зачислению в программы профессионального обучения, переобучения и развития профессиональных навыков, а также им даны дополнительные гарантии (статья №13) в отношении разработки и реализации программ по трудоустройству, созданию новых рабочих мест и поддержке развития специальных организаций (включая организации инвалидов).
Кроме того в рамках закона (статья №23) есть способ потребовать от работодателей направления в службы занятости определенной информации, необходимой для планирования профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов, а также данных о вакансиях и выполнении квот на ежемесячной основе (также смотрите ФЗ №188, 2001). Эта возможность относительно редко используется в реальной жизни ввиду нечеткости формулировок.
Индивидуальная программа реабилитации, которая описана подробнее в данном документе, должна определять потребности инвалида в трудоустройстве с точки зрения рекомендаций по характеру и условиям его работы (ФЗ №122, 2004). Потому институты медико-социальной экспертизы наряду с другими отвечают за определение уровня профессиональной ограниченности в процентном отношении, уточнение ограничений по трудоустройству и предложение возможностей по профессиональной реабилитации (Постановление Правительства №805, 2004). Это придает институтам медико-социальной экспертизы роль посредников между инвалидом и рынком труда. Основными формами вмешательства в сфере занятости являются профессиональное руководство и обучение, поддержка в трудоустройстве и адаптация на рабочем месте (ФЗ № 132 (№9), 2003). Кроме того, работодатель обязан выполнять рекомендации по адаптации работы, указанные в ИПР (постановление правительства № 287 (№23.1 и №11.2), 2004).
Условия трудоустройства работников-инвалидов очень четко контролируются. Например, людям, которым определили первую или вторую группу инвалидности, нельзя работать больше 35 часов в неделю, при этом им выплачивается полная заработная плата, предоставляется ежегодный отпуск не менее 30 календарных дней за 6-ти дневную рабочую неделю. В случае переработки, работы в выходные или ночную смену необходимо получить на это согласие работника-инвалида, при этом он может согласиться только в том случае, если это не повредит состоянию его здоровья (№48 и №54 Трудовой кодекс). На основе выводов медико-социальной оценки работнику может быть показана более короткая рабочая неделя.
Кроме этих льгот и гарантий работникам-инвалидам доступны и другие преимущества. Например, люди с инвалидностью 1 или 2 группы, работающие в специализированных организациях, могут взять до 2-х месяцев неоплачиваемого административного отпуска (ФЗ №188 (№31.2), 1995 и №4 Постановления Совета Министров СССР, 1973). Другим примером является возможность для организаций пожилых людей и инвалидов снизить с согласия профсоюзов требования по эффективности работы для инвалидов 3 группы минимум на 10%. Они также идут на то, чтобы люди со 2 группой инвалидности могли работать на дому и получать при этом такую же заработную плату, как и работающие в производственных помещениях. Похожие договоренности могут быть достигнуты для инвалидов других групп на другом уровне (№ 5 Постановления Совета Министров СССР, 1973).
В 2005 году Федеральное Правительство одобрило концепцию Федеральных целевых программ по социальной поддержке инвалидов на 2006-2010 гг. На реализацию этих программ в течение 5 лет выделяется почти 2,3 млрд. руб. Одной из составляющих этих программ является создание стимула по найму инвалидов при помощи государственных субсидий работодателям, а не социальных выплат инвалидам. В основном эта программа нацелена на организации с менее 100 сотрудников. Субсидии могут компенсировать более низкую продуктивность работника или оплатить затраты на адаптацию рабочего места. С помощью данного механизма планируется трудоустроить 500-600 тыс. инвалидов.
Основная деятельность по трудоустройству инвалидов на региональном уровне включает в себя:
- Целевые программы;
- Создание специальных структур/организаций;
- Использование потенциала НКО;
- Разработку активных форм поддержки занятости инвалидов;
- Проведение специальных ярмарок вакансий.

2.3.2. Положительный опыт

Далее приводятся некоторые примеры для демонстрации ряда подходов, используемых на региональном уровне.

Иркутская региональная программа

Региональная программа Иркутской области по поддержке трудоустройства и профессиональной реабилитации (2006 - 2010) направлена на:
- Трудоустройство минимум 435 людей на новых рабочих местах;
- Обеспечение того, что минимум 726 человек сохранят рабочие места;
- Обучение 220 инвалидов в высших и средних
профессиональных учебных заведениях;
- Проведение профессиональной реабилитации более 1900 людей с нарушением органов слуха и 850 людей с нарушением органов зрения.

Инициативы Республики Удмуртия

В течение 2006 года в Республике Удмуртия 500 инвалидов прошли обучение в рамках программ по социальной адаптации:
- "Новый старт" - 59 человек
- "Клуб соискателей" - 16 человек
- "Развитие микро-предпринимательства" - 35 человек
- "Навыки поиска работы" -86 человек
- Консультации и информация - 300 человек.

Межсекторное взаимодействие, Москва

В Москве в 1999 году была создана государственная служба по реабилитации. Она действует как межсекторный орган, объединяющий представителей исполнительной ветви власти из различных институтов, органов местной власти и реабилитационных организаций, предоставляющих услуги по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов. Таким образом, органы власти, отвечающие за реабилитацию, организации на каждом уровне и поставщики программ медицинской, профессиональной и социальной реабилитации действуют сообща. Также планируется создание специального центра по трудоустройству и профессиональной реабилитации инвалидов с нарушениями функций двигательного аппарата. Он будет частично финансироваться за счет ресурсов, полученных в рамках системы квотирования.

Создание и сохранение рабочих мест в Вологодской области

В 2005 году Вологодская область направила 9,6 млн. руб. на реализацию региональной целевой программы «Создание и сохранение рабочих мест при трудоустройстве инвалидов», которая направлена на создание 105 дополнительных рабочих мест для инвалидов. Кроме того, 900 инвалидов получили рабочие места в рамках Вологодского регионального закона о квотировании рабочих мест по принципу инвалидности.

Максимальное использование квот в Алтайском крае

В Алтайском крае акцент в основном делается на усиление механизма квотирования. Региональный кодекс административных наказаний устанавливает штрафные санкции за каждое незаполненное квотированное рабочее место в размере 20-30 минимальных размеров оплаты труда. Результатом этого стало трудоустройство 8-9 тыс. инвалидов за год. Количество трудоустроенных инвалидов в крае в настоящее время приближается к цифре 23400 человек.

Центр занятости в Оренбурге

Центр занятости в Оренбурге проводят специальную «горячую линию» по поддержке инвалидов, которые трудоустроены на социально защищенных позициях. Он также организует миниярмарки вакансий.

Роль специализированных организаций в Красноярском крае

В Красноярском крае акцент делается на развитие специализированных организаций, занимающихся трудоустройством инвалидов. В настоящее время существует 86 таких организаций, которые трудоустраивают или проводят реабилитацию 1310 инвалидов. Агентство при региональном правительстве осуществляющее социальную и профессиональную реабилитацию инвалидов, предлагает возможности для обучения народным и художественным промыслам, включая художественное плетение, вязание вручную, обработку камня, батик и керамику. Также действуют 43 клуба по поиску работы для соискателей-инвалидов, которые организованы Региональной Службой Занятости совместно с департаментом социальной защиты края и общественными организациями инвалидов.

Занятия искусством в Ульяновской области

Этот же акцент на занятия инвалидов искусством нашел свое отражение в Ульяновской области, где общественные организации инвалидов провели благотворительную выставку картин, самодельных плетеных и вязанных изделий для получения дополнительных средств на создание центра занятости инвалидов.

Ярмарки вакансий в Ивановской области

Центр занятости в Ивановской области провел «День трудоустройства», который был приурочен к Международному Дню Инвалидов. В данном мероприятии приняли участие 63 безработных инвалида и 5 организаций города, которые предоставили информацию о своих вакансиях. Участники могли напрямую пообщаться с представителями кадровых служб и руководителями организаций и таким образом получить достоверную информацию о вакантных позициях и условиях работы.

Проект 5 городов

В 2003 - 2005 гг. при поддержке фонда Форда в пяти российских городах был проведен проект по трудоустройству инвалидов. Участниками проекта могли стать только общественные организации. Проект был направлен на продвижение интегрированного подхода к трудоустройству инвалидов и повышению их мотивации на получение достойных рабочих мест и профессиональное развитие. Организации участники:
- Региональная общественная организация «Перспектива» (Москва);
- Региональная организация инвалидов «Инватур» (Нижний Новгород);
- Городская организация инвалидов «Десница» (Самара);
- Городская организация инвалидов «Центр независимой жизни» (Тольятти);
- Городская организация инвалидов «Феникс» (Ростов).

Три региональных пилотных проекта по трудоустройству

В 2005 году было подписано соглашение между посольством Швеции в России, Федеральной Службы Труда и Занятости (Роструд) и шведским национальным агентством по трудоустройству на проведение 3-х летнего проекта, направленного на профессиональную реабилитацию и трудоустройство инвалидов в России. Проект действует в 3 пилотных регионах: Республика Карелия, Вологодская и Воронежская области. Основной целью проекта является улучшение систем интеграции инвалидов на рынок труда, повышение процента трудоустроенных и снижение уровня безработицы среди инвалидов.
Цели проекта включают в себя:
- Разработку рекомендаций для национальной стратегии в сфере инвалидности на основе существующего законодательства по профессиональной реабилитации, обучению и трудоустройству;
- Внедрение современных методов индивидуальной реабилитации и профессионального развития;
- Улучшение координации и взаимодействия между центрами профессиональной реабилитации, службой занятости, а также социальными и общественными организациями;
- Повышение качества и эффективности профессиональной реабилитации;
- Создание центра по профессиональной реабилитации инвалидов на базе республиканского образовательного центра при службе занятости;
- Предоставление оборудования, необходимого для профессиональной реабилитации и оценки профессионального потенциала в реабилитационном центре;
- Распространение опыта пилотных проектов в другие регионы России.
Этап реализации (2006 - 2007) включал в себя участие в 6 семинарах в Карелии, проведение 2 обучающих поездок в Швецию, обучающей программы в Воронеже и заключительной конференции в Петрозаводске. В проекте примут участие 30 инвалидов. Заключительная конференция по проекту будет проведена в Воронеже. Одним из результатов проекта станет создание в Карелии сети организаций, предоставляющих услуги по трудоустройству инвалидов, включая такие органы как служба занятости, центры профессиональной реабилитации и другие заинтересованные стороны.