Трудоустройство

Ситуация с трудоустройством инвалидов: анализ и проблемы

В СССР официальной политикой было решение социального обеспечения инвалидов, но никак не реализация программ по их социальной реабилитации и адаптации. Само понятие «инвалидность» было законодательно привязано к понятию «ограничение трудоспособности», и начисление денежных выплат производилось на основании установления врачебно-трудовыми экспертными комиссиями (ВТЭК) степени её потери. Человеку присваивалась определенная группы инвалидности (первая группа считалась нетрудоспособной, вторая группа делилась на «рабочую» и «нерабочую», человек с третьей группой мог работать). Группа устанавливалась только на основе медицинского диагноза. Таким образом, многочисленная категория людей (инвалиды с поражением опорно-двигательного аппарата, незрячие, с умственной отсталостью и т.д.) не только не имели государственной поддержки в вопросах трудоустройства, но даже законодательно им было запрещено работать. Таким образом, предприятие, принявшее на работу инвалида с первой или второй «нерабочей» группой, нарушила бы закон. Лишь существующие к тому времени предприятия Всероссийских обществ (ВОИ, ВОС и ВОГ) имели возможность трудоустраивать членов своих организаций.
Ситуация изменилась с принятием в 1995 году Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Он декларирует изменение социальной политики в отношении лиц с инвалидностью и, в том числе, рассматривает вопросы занятости инвалидов. Закон выделяет три основных пути решения этой проблемы:
1) Реализация государственных программ по трудоустройству инвалидов;
2) Стимулирование работодателей к трудоустройству инвалидов;
3) Создание и поддержка специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов.
Трудоустройство инвалидов подразумевает решение целого комплекса вопросов, среди которых и создание доступной инфраструктуры, в том числе и на рабочем месте, получение инвалидом профессионального образования и психологическая адаптация к новым условиям жизни (особенно это актуально, если инвалидность приобретена в зрелом возрасте). Поскольку для решения этих вопросов остается сделать еще многое, трудоустройство инвалидов является на сегодняшний день очень острой проблемой.
За десять лет, прошедших со времени принятия Закона, многое изменилось. Однако, не все изменения можно назвать позитивными. От многих выбранных направлений и методов, призванных решить проблемы трудовой занятости инвалидов, государство в последнее время пытается отказаться. Сведены практически на нет все льготы специализированным предприятиям, использующим труд инвалидов, в том числе, и принадлежащим общественным организациям инвалидов. Объяснения Правительства о том, что под прикрытием подобных организаций работали предприятия, лишь на бумаге трудоустраивающие инвалидов, обоснованны, но частично. Да, некоторые организации покупали трудовые книжки людей с инвалидностью, и за минимальную оплату инвалид формально числился сотрудником данного предприятия. Однако налоговые льготы для таких предприятий также позволяли реально трудоустраивать инвалидов в массовом порядке, к тому же доходы от предприятий были источником финансирования этих организаций, а их отмена поставила подобные организации на грань выживания, так как труд инвалидов, в нынешних условиях, является более затратным и менее эффективным, а, следовательно, и выдерживать конкуренцию подобным организациям очень трудно.
В последнее время ставится под сомнение система квотирования рабочих мест для инвалидов. Говорится о ее неэффективности, неспособности реально влиять на улучшение ситуации с трудоустройством инвалидов и противоречии интересам развития малого и среднего бизнеса, когда на организацию накладывается ещё один «налог». Именно так многие работодатели расценивают необходимость платы за несоблюдение установленных квот по трудоустройству лиц с ограниченными физическими и ментальными способностями. Однако, несмотря на многие очевидные недостатки, данная система остаётся единственным стимулирующим моментом для работодателей. В соответствии со статьей 21 Федерального Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» порядок определения квоты по приёму на работу инвалидов устанавливается законодательной властью субъекта Федерации, но в почти половине регионов данные законы и постановления до сих пор не приняты. При этом там, где имеется местное законодательство о квотировании рабочих мест для инвалидов, ситуация с трудоустройством людей с инвалидностью имеет лучшую динамику развития, чем в регионах, где оно до сих пор не принято.
В проекте «Трудоустройство инвалидов: интегрированный подход» участвовали четыре региона. На их примере были видны различия в зависимости от наличия или отсутствия местного законодательства о квотировании рабочих мест для инвалидов. В Ростовской и Самарской областях система квотирования рабочих мест до сих пор в полной мере не заработала, и у общественных организаций не было никаких оснований для предъявления претензий, начала диалога и сотрудничества с работодателями по решению проблем трудовой занятости инвалидов. Совершенно естественно, что, не имея никаких обязательств, работодатели не имеют желания брать на работу людей с инвалидностью, так как их труд считается менее эффективным, и создание условий для их трудоустройства не окупится.
В Ростове-на-Дону по совместной инициативе организации «Феникс» и городского центра занятости в октябре 2004 года было принято постановление Мэра «О квотировании 1000 рабочих мест для инвалидов на предприятиях г. Ростова-на-Дону в 2005 году».
Законы «О квотировании рабочих мест для инвалидов в Самарской области» и «О целевом бюджетном Фонде квотирования рабочих мест в Самарской области» были приняты 26 декабря 2003 г. и 11 февраля 2004 г. соответственно, но их вступление в силу отложено до 1 января 2006 г. Общественные организации Самарской области, в том числе участники нашего проекта - Самарская городская общественная организация инвалидов-колясочников «Ассоциация «Десница» и Тольяттинская городская общественная организация инвалидов «Центр независимой жизни», активно участвовали в обсуждении принятого закона, и по их инициативе был принят ряд поправок. В отличие от других подобных региональных актов, в Закон Самарской области внесена возможность использования средств Фонда квотирования рабочих мест, формируемого на основе обязательной платы организаций за несоблюдение установленных квот по трудоустройству инвалидов, не только непосредственно на создание специальных рабочих мест для инвалидов, но и на реализацию вспомогательных мероприятий, в том числе на проведение семинаров, совещаний и других консультационно- методических мероприятий по вопросам создания рабочих мест и специализированных предприятий (цехов, участков) для инвалидов.
В Нижегородской области Закон «О квотировании рабочих мест» был принят 20 мая 2003 г. Закон «О квотировании рабочих мест для инвалидов в городе Москве» был принят 12 ноября 1997 г. (22 декабря 2004 г. принят новый закон, который отражает изменения в федеральном законодательстве). Можно сказать, что Москва была тем регионом, где отрабатывалась система квотирования рабочих мест и механизмы сбора и использования обязательных платежей за несоблюдение работодателями установленных квот. В большей степени, законодательные акты других субъектов федерации повторяют опыт Москвы в создании системы квотирования. Это, прежде всего, создание отдельной региональной структуры, хотя есть примеры, когда сбором и расходованием средств обязательных платежей занимается Департамент федеральной службы занятости населения (например, Волгоградская область).
В столице эти платежи находятся в ведомстве Отдела трудовой адаптации инвалидов и молодёжи Комитета общественных связей, в структуру которого входит Центр квотирования рабочих мест, имеющий свои отделения во всех административных округах. Собранные средства используются целевым образом на создание и сохранение рабочих мест для инвалидов, несовершеннолетних граждан и отдельных категорий молодёжи. Кроме того, они идут на создание учебных мест для детей-инвалидов, обучающихся на дому, и обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре предприятий. Важным достоинством нового Закона Москвы «О квотировании рабочих мест» является расширение списка мероприятий, на которые допускается финансирование из целевого бюджетного фонда квотирования рабочих мест. Принципиальным изменением можно признать и то, что теперь средства могут использоваться не только на создание, но и на сохранение специальных рабочих мест. Отчасти это произошло из-за необходимости поддерживать предприятия «Горспецпрома», многие из которых находятся в сложном положении и стоят на грани массового увольнения сотрудников с инвалидностью. Но и другие организации, получившие финансовые средства на создание специальных рабочих мест для инвалидов, по истечении срока действия соответствующего договора (обычно он заключается на полтора года) не имеют никаких юридических обязательств, а можно сказать, что и финансовой заинтересованности, для сохранения инвалидов в качестве сотрудников.
Основные средства расходуются среди предприятий, участвующих в программе по созданию дополнительных рабочих мест для инвалидов и молодёжи до 18 лет, на конкурсной основе. Суммы выделяются безвозмездно, зависят от текущей средней заработной платы по Москве и составляют до 30-ти и до 50- тикратных ее величин для создания специального рабочего места для человека с инвалидностью и для компьютеризированного рабочего места для инвалида по зрению соответственно. На декабрь 2004 г. эти суммы составляли на одно рабочее место до 447,5 тысяч рублей и 745,9 тысяч рублей. Работодатели, желающие участвовать в конкурсе, могут запросить и меньшие суммы, что повышает шансы на победу.
Несмотря на непростой процесс оформления документов и очень авторитетный состав конкурсной комиссии, есть основания предполагать не всегда эффективное использование победителями конкурса полученных денег. Подтверждением тому может служить очевидное несоответствие результатов (проблема трудоустройства инвалидов остается острой) довольно значительным средствам, потраченным из фонда квотирования рабочих мест.
Обзор ситуации будет неполным без информации о деятельности государственной службы занятости населения. Эта структура имеет федеральное подчинение, и после перестройки системы исполнительной власти относится к Министерству здравоохранения и социального развития России. Именно эта служба призвана решать вопросы трудоустройства населения, и в том числе людей с инвалидностью. Официальные доклады о трудоустройстве инвалидов основаны на данных региональных Департаментов федеральной службы занятости и, в частности, количество инвалидов, ищущих работу, часто представляется как количество инвалидов, состоящих на учёте в местных центрах занятости как безработные граждане. О том, что это не может соответствовать объективной ситуации, служат данные статистики на конец 2004 г. из регионов - участников проекта (таблица 1). Статистика основана на предоставленных данных из региональных Департаментов социальной защиты населения и Департаментов государственной службы занятости населения.

• Точных данных нет, цифра взята из расчета 35% от общего числа инвалидов
** Точных данных нет., цифра взята из расчета 5% от общего числа инвалидов трудоспособного возраста. По данным Главного БМСЭ в области оформлено порядка 6-10% ИПР от общего числа инвалидов.
Как видно из таблицы, количество инвалидов, состоящих на учёте в центре занятости населения как безработные граждане, гораздо меньше, чем их общее количество по региону. Следует также учесть, что среди общего числа инвалидов значительное количество составляют инвалиды трудоспособного возраста.
Причинами неактивного обращения инвалидов за услугами центров занятости населения являются:
• Сложность процедуры постановки инвалида на учёт в службе занятости как безработного гражданина (требуется заполнение Индивидуальной программы реабилитации);
• Неверие в эффективность реализуемых государственных программ по трудоустройству инвалидов;
• Отсутствие доступной среды для инвалидов с нарушением опорно-двигательного аппарата и вспомогательных информационных технологий для инвалидов с ограниченными возможностями общения (знание жестового языка, материалы на языке Брайля и т.д.) в рамках работы центров занятости населения.

ИПР

Формирование Индивидуальной программы реабилитации инвалида (ИПР) производится Государственной службой медико- социальной экспертизы. В Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Постановлении Правительства «О признании лица инвалидом» имеется положение об обязательном заполнении ИПР при первичном или очередном освидетельствовании на инвалидность. Несмотря на это, процент инвалидов, имеющих сформированную карту ИПР, до сих пор невелик.
Для того, чтобы встать на учёт в службе занятости, в ИПР должен быть заполнен раздел «профессиональная реабилитация», и только тогда человек с инвалидностью сможет получать пособие по безработице, иметь возможность пройти профессиональное обучение на курсах по различным специальностям. Только тогда специалисты центра будут подбирать ему подходящие вакансии. Без оформленной
ИПР человек с инвалидностью может только претендовать на общие услуги службы занятости: профконсультации, доступ к общему банку вакансий, помощь в составлении резюме и т.п. Очень многие инвалиды опасаются постановки на учёт как безработных граждан, так как при этом они потеряют региональные надбавки к государственной пенсии. Особенно эта проблема актуальна в Москве, где эти надбавки весьма значительны. Мало кто знает, что при постановке на учёт в качестве безработного, инвалид начинает получать пособие по безработице, что, в целом, компенсирует потери от снижения пенсионных выплат.
Из программ государственной службы занятости самой востребованной для людей с инвалидностью остаётся возможность получить профессиональное образование. Многие региональные службы занятости, в силу стереотипных представлений о профессиональных возможностях инвалидов, организуют для них только курсы компьютерной грамотности и web-дизайна или вообще не организуют специальных курсов для инвалидов. С одной стороны, это абсолютно не мешает человеку с инвалидностью посещать другие курсы, предлагаемые центром занятости, что соответствует интеграционным идеям нашего проекта. Но, с другой стороны, при выборе оборудования и места проведения профессиональных курсов практически никогда не учитывается возможность участия в них инвалидов (архитектурная доступность, использование оборудования незрячими людьми, обеспечение переводчиками жестового языка и т.д.)
Помощь государственных служб занятости в трудоустройстве инвалидов ограничивается рамками трех программ: общественных работ, временных работ и трудоустройства социально-незащищенных категорий граждан. Все они основаны на общей схеме и позволяют работодателю взять на работу человека с инвалидностью, выплачивая ему со своей стороны лишь минимальную заработную плату (обозначенную законодательно), а в случае общественных работ - не платить её вовсе. Остальную сумму, а она - в зависимости от программы и региона - составляет от 1500 до 3500 рублей, доплачивает на основании договора центр занятости населения. Несмотря на достаточно выгодные условия, данные программы не пользуются популярностью у работодателей, и является обычной практикой, когда к ним привлекаются общественные организации. Главным недостатком этих программ является отсутствие финансовых средств на оборудование рабочих мест для инвалидов, что почти исключает возможность участия в них инвалидов с нарушением опорно- двигательного аппарата, зрения и слуха, так как работодатель не имеет заинтересованности вкладывать значительные средства в переоборудование рабочего места и адаптации условий труда под потребности людей с инвалидностью.
В целом, ситуация с трудоустройством инвалидов в России продолжает оставаться сложной. Можно признать, что государственными органами власти до сих пор не найдена та оптимальная стратегия, которая позволила бы эффективно решать возникающие проблемы. Разрозненны и нескоординированы усилия различных ведомств на региональном уровне. Очень незначительно участие общественных организаций в решении проблем трудовой занятости инвалидов, отсутствуют механизмы социального партнёрства и делегирования ряда полномочий некоммерческим организациям со стороны государственных структур.