Социальная реабилитация

Создание доступного жилья: воплощение на местном уровне

Вальтер Парк, организация "Независимая жилищная служба ", Сан-Франциско, США

Доклад на семинаре по созданию доступной среды (Международный Совет по строительным исследованиям и документации), Будапешт, 1991 г.

Эта статья посвящена некоторым практическим проблемам, касающимся деятельности по созданию доступного жилья на местном уровне. В ней также содержится информация об опыте работы в этом направлении одного из агентств.

Независимая жилищная служба (НЖС) была основана в 1981 г., в Международный год инвалидов. Ее цель - способствовать созданию доступного жилья для инвалидов. НЖС оказывает ряд прямых услуг живущим в городе инвалидам, пожилым людям, а также тем, кто имеет риск остаться без жилья. Для того чтобы работа была успешной, НЖС сотрудничает с другими организациями на различных уровнях.

За десять лет существования НЖС количество сотрудников организации выросло с трех до десяти. За это время произошли перемены в определении целевой аудитории: во-первых, мы существенно расширили ее, включив семьи с низкими доходами, тех, кто рискует остаться без дома. Во-вторых, мы включили в группу наших клиентов-инвалидов людей, имеющих СПИД, а также ВИЧ-инфицированных. Независимая жилищная служба существует как некоммерческая организация и может принимать не облагаемые налогом гранты от правительства, неправительственных фондов и частных лиц.

Организация получала финансирование от жилищного комитета при мэре города, местной комиссии по делам пожилых людей, Департамента США по жилищному и городскому развитию, многочисленных фондов. Источников финансирования были также частные благотворительные пожертвования. Кроме того, агентство получает часть своих средств, оказывая платные услуги для разработчиков и дизайнеров.

Потребности

Независимая жилищная служба намеренно выбрала многосторонний подход к созданию и поддержанию жилищных возможностей своих клиентов. На конференции инвалидов, которую мы проводили вместе с Калифорнийской организацией ACCESS, мы просили участников перечислить "по ранжиру" самые серьезные барьеры, которые препятствуют получению подходящего жилья и независимому образу жизни, в целом. Участники определили как самые сложные три следующие проблемы: архитектурные барьеры, дискриминация, высокая стоимость жилья. Однако они расположили их в обратном порядке:

Слишком высокая стоимость - это первостепенная проблема.
Дискриминация - второе препятствие.
Архитектурная доступность - третья проблема.

Независимая жилищная служба занимается всеми тремя проблемами. Деятельность организации включает в себя:

Прямое консультирование по жилищным вопросам и услуги по поиску нового жилья для клиентов с низкими доходами. Многие клиенты НЖС имеют большой риск остаться без жилья. Они нуждаются в том, чтобы переехать в более доступное или более дешевое место, или в помощи по сохранению за собой имеющегося жилья. Сан-Франциско - это город, который за последние 15 лет сильно "обуржуазился". Когда люди, которые долгие годы живут на одном месте, вынуждены переезжать, они рискуют остаться без жилья, потому что просто не могут позволить себе новую квартиру или дом в том месте, где они привыкли жить. В 1990 г. у НЖС было 2300 клиентов, получивших консультации, при том, что население города составляет 700 тысяч человек. Еще тысячи людей также нуждаются в этих услугах.

Защита интересов клиентов и посредничество в их отношениях с владельцами недвижимости, менеджерами, правительственными чиновниками и другими агентствами - другое направление деятельности. Многие люди не знают своих прав, не имеют в распоряжении подтверждающих их документов и так далее. В некоторых случаях мы можем прибегать к помощи недорогих адвокатов, чтобы препятствовать выселению или добиться льгот и пособий.

Приспособление жилья и доступность. Многие местные центры независимой жизни осуществляют программы по приспособлению существующих жилых зданий и улучшению их доступности. Программа НЖС обеспечивает примерно 50 человек в год небольшими пандусами, расширяет дверные проемы, устанавливает поручни и так далее. Главная проблема в данном случае - хотя владельцы часто имеют достаточные сбережения или возможность одолжить средства на оплату этих приспособлений, нанимателям приходится делать это самим, и они зависят от небольших правительственных грантов. Многие не могут завершить реконструкцию своего жилья просто потому, что не в состоянии заплатить за это.

Пересмотр дизайна и перепланировка. Согласно контракту с администрацией мэра, НЖС рассматривает каждый год свыше 2000 проектов новых построек. Можно предположить, что профессиональные архитекторы могут без посторонней помощи осуществлять планировку в соответствии со стандартами доступности, но это не тот случай. Многие даже не знают о существовании этих стандартов, другие используют такой подход, при котором не создается полностью доступное полезное пространство. Деятельность по пересмотру дизайна привела к новому направлению:

Архитектурные тренинги и семинары. НЖС провела ряд семинаров и разработала материалы для разработчиков, дизайнеров, городских планировщиков, строителей, финансистов, членов организаций инвалидов и пожилых людей. В архитектурных учебных заведениях не дают значительных знаний о проблемах доступности. Во всяком случае, эти школы не считают себя обязанными научить "кодексам" и "стандартам" доступности, и, таким образом, они могут остаться за пределами курса. Далее, принципы универсального и "ориентированного на клиента" дизайна также не входят в обязательный курс. Многие архитекторы занимают по отношению к нам изначально оборонительную позицию: "Что я должен сделать (для доступности), чтобы избежать проблем и судебных разбирательств?" Вряд ли это лучший способ начать создавать проект. НЖС предпочитает рассматривать доступность как дизайнерскую проблему, которая решается творческими усилиями автора. Важно иметь в виду, что создание универсального дизайна увеличивает полезность проекта, расширяет его возможности на рынке. Это экономит средства, которые государство вкладывает в то, чтобы инвалиды могли пользоваться немногочисленными доступными сооружениями.

Доступность по цене

Согласно исследованиям, которые проводились в Калифорнии в 1979 г., 65% инвалидов не могут работать полный рабочий день. Большинство живет на государственные пособия, которые в Калифорнии ниже прожиточного минимума. Поэтому для инвалидов высокая стоимость жилья - самая главная проблема.

Дискриминация

Дискриминации подвергается большинство инвалидов. Старые стереотипы все еще очень сильны. Клеймо инвалидности остается реальностью. Несколько лет назад одна из консультантов НЖС, глухая женщина, искала себе квартиру. Несмотря на абсолютную глухоту с подросткового возраста, она могла прекрасно читать по губам. С ней можно было долго разговаривать и не заметить, что она глухая. После долгих поисков она нашла квартиру, которая ей понравилась и подошла по цене. Она встретилась с владельцем, они согласовали все детали аренды, и она сказала, что вернется на следующее утро, чтобы заплатить и взять ключи. На следующий день она сказала менеджеру, что не слышит. И тогда "вдруг" оказалось, что квартира уже сдана. Владелец выразил опасение, что в случае пожара она может пострадать и потребовать страховку, потому что дом не оборудован визуальной противопожарной сигнализацией. Как и большинство людей в такой ситуации, она решила найти новую квартиру, а не настаивать на том, чтобы въехать в эту квартиру, которая понравилась ей, но где она чувствовала себя нежелательной.

У нас собрано множество примеров случаев дискриминации, о которых нам рассказывают клиенты. Но в большинстве случаев, проблемы не решаются законными способами.

Доступность

Революционная концепция доступности жилья появилась 20 лет назад. До появления этой концепции американское правительство имело два подхода к решению проблем доступного жилья. Первый подход: 10% квартир в постройках, которые субсидируются федеральным правительством, должны быть полностью доступными для людей, пользующихся инвалидными колясками. Второй подход: некоторые небольшие проекты изначально спланированы с учетом доступности. Таким образом, инвалиды поселяются в "гетто".

Проблема этих зданий заключалась в том, что большинство квартир в них арендовались, прежде всего, людьми, не имеющих инвалидности. Из-за того, что количество таких зданий невелико, многим инвалидам приходилось стоять в очереди - обычно невозможно было найти свободных помещений. Одно из зданий, например, было построено так, что 10% его помещений были полностью доступными. Когда дом был заселен, выяснилось, что в доступности нуждались 30% его жильцов, большинство из которых - пожилые люди.

Новый подход - строить 100% помещений, которые можно легко приспособить. Таким образом, новые квартиры на первом и других этажах (куда можно попасть на лифте) будут иметь зачаточные элементы доступности, поэтому впоследствии смогут быть приспособлены для нужд конкретного жильца. Необязательно, чтобы там были просторные ванные, туалеты и кухни, поручни, изначально установленные при постройке, и другие элементы, которые полезны людям с ограниченными возможностями. Однако, они будут иметь доступный коридор, укрепления для поручней и так далее. Все это позволит приспособить квартиру в дальнейшем, если это потребуется. Главная черта этих квартир - их универсальность. Поскольку эта черта будет присутствовать в каждой квартире, это жилье может использоваться всеми.

Сейчас я хочу обсудить несколько законных воплощений этих стандартов. Каким образом мы способствовали тому, чтобы строительная индустрия восприняла эту концепцию? В принципе, строительные организации одобрили ее. На практике, и они и частные застройщики оказывают отчаянное сопротивление правилам, которые предписывают создавать доступные жилые здания.

Добровольное согласие

Годами доступность не была обязательным, и наша единственная возможность была в убеждении. За это время мы поняли, что "добровольное согласие" со стандартами доступности - это как оксюморон, или прирожденное противоречие. Мы всегда надеялись, что некоммерческие корпорации жилищного развития будут проявлять сочувствие к потребностям инвалидов. Однако, оказалось что это далеко не так. Проекты, которые финансировались государством или некоммерческими корпорациями, часто были еще менее доступными, чем те, что построены для реализации на частном рынке недвижимости.

Зачем строить доступное жилье?

Первое, что говорит разработчик в ответ на то, что необходимо строить доступное жилье, почти всегда одно и то же:

Никому это не нужно.
Это слишком дорого стоит.

Важно грамотно отвечать на это.

Спрос

Небольшой спрос, который возникает на доступное жилье, частично отражает немобильность той части населения, для которой оно предназначено. Не надо быть пророком, чтобы утверждать, что, не имея доступа к транспорту, рабочим местам, медицинским учреждениям, местам богослужений, собраний, развлечений, люди вряд ли будут свободно заявлять о своих потребностях в доступном жилье. Тем не менее, потребность в таком жилье в этом столетии выросла, а не уменьшилась. Тому есть несколько причин:

Медицинские технологии улучшаются, и одновременно растет число людей, которые живут с инвалидностью, от которой раньше умирали. Классический пример - люди, имеющие диабет. В моей собственной семье два поколения назад дети умирали от диабетического голодания. Сейчас, принимая инсулин, диабетики могут прожить долгую и продуктивную жизнь, но диабет часто сопровождается сердечными и почечными заболеваниями, а также ампутациями, которые делают человека инвалидом.

Поскольку население стареет, в мире живет все большее число пожилых инвалидов. В начале ХХ века средняя продолжительность жизни оценивалась как 47 лет. В 1980 г. - эта цифра была уже 74 года. В первой половине столетия эти показатели в США улучшились благодаря тому, что произошли важные сдвиги в области уменьшения детской смертности. А после 1950 г. люди, которые находились на склоне лет, стали действительно жить лучше и дольше. Сейчас 70-летний американец, как правило, собирается прожить еще не менее 15 лет.

Произошла революция возможностей. В Соединенных Штатах движение за гражданские права, которое началось в кругах этнических меньшинств, быстро охватило женщин, сексуальные меньшинства и другие группы, в том числе инвалидов. Когда-то было принято, что инвалид живет в семье на особом положении - скрывается в задней комнате, становится практически невидимкой. Сейчас движение независимой жизни создало вероятность того, что инвалиды могут полноценно участвовать во всех проявлениях общественной жизни, работать, путешествовать и общаться. Экономическая продуктивность и личное удовлетворение могут быть достигнуты, только когда широко распространено доступное жилье. Физическое состояние людей меняется. Средний возраст людей, которые становятся инвалидами, в Калифорнии составляет 36 лет. При этом другое исследование показывает, что инвалидность имеют 10,5% людей работоспособного возраста и пять процентов детей.

Таким образом, потребность в доступном жилье есть, а как начет стоимости?

Различные исследования, проведенные Американским Департаментом жилищного и городского развития, оценивают дополнительные затраты на строительство доступного жилья как 0,5-1% от общей стоимости постройки. Исследование, проведенное в 1990 г. в четырех пригородах Вашингтона, показывает, что, в среднем, эти дополнительные затраты составляют в 287-389 долларов, при том, что общая стоимость строительства таких зданий оценивается в 75 тысяч.

Однако, по мнению Ассоциации строительной индустрии Калифорнии и других представителей этой индустрии, эти затраты составляют не менее 10 тысяч долларов. Они утверждают, что, если сделать здание доступным, никто не сможет себе позволить купить или арендовать там квартиру. На чем базируются эти утверждения? Прежде всего, на опубликованных, но не имеющих достаточной научной базы, расчетах. Во-вторых, после рассмотрения некоторых проектов в Южной Калифорнии, мы пришли к выводу, что большинство этих расчетов основаны на неумелой переработке уже существующих старых строительных планов. Если старые планы перерабатывают для того, чтобы они соответствовали некоторым требованиям дизайна, это выходит значительно дороже, чем изначально проектировать здание с учетом доступности. Сейчас время для создания нового дизайна. Сравнительно небольшое вложение на стадии архитектурного планирования отразится на снижении стоимости доступной среды.

Наш опыт в отношении строительных правил

После периода "добровольного согласия", в течение которого доступное жилье так и не появилось, в 1985 г. Калифорния приняла поправки в отношении доступности в свой строительный кодекс, статья 24. Эти положения стали выполняться спустя год. Содержание их было похоже на то, что уже было описано: доступный вход, двери и коридоры, свободное для маневров пространство в ванных и туалетных комнатах, на кухне, некоторые приспособления или возможность их установить. А также верхняя планка стоимости. Ради принятия этих положений, в качестве компромисса, сообщество инвалидов согласилось на предложение установить "потолок" на затраты, необходимые, чтобы построить доступную квартиру. По предложению строителей, этот "потолок" составлял 600 долларов в ценах 1982 года.

Это создало проблему для строительных чиновников, которые оказались не готовы оспаривать стоимость непосредственно со строителями. Многие составляющие общей стоимости были существенно взвинчены, на другие якобы не оставалось средств. Организации инвалидов были не в состоянии рассматривать тысячи проектов на предмет лишних затрат. Были опубликованы стандартные списки, которыми пользовались, даже когда условия позволяли обойтись затратами, меньшими, чем перечисленные в этих списках. "Потолок" стоимости позволял строителям выбирать, какие элементы доступности они хотят обеспечить, несмотря на то, что существовал рекомендованный список приоритетов. Чаще всего выбирались элементы, которые было легко соорудить, но которые не полностью обеспечивали доступность. Классический вариант - в проект вкладывалось дополнительно 13 тысяч долларов, и на эти средства сооружался пандус на лестнице, которая вела на недоступный этаж. Никаких изменений на этаже и в квартирах не предполагалось.

Этот подход оказался нежизнеспособным с самого начала, но понадобилось три года, чтобы пересмотреть его. Наконец, в 1990 г. в Калифорнии были приняты положения по адаптации жилья, которые не допускали подобных лазеек. Впервые наша организация начала рассматривать проекты по созданию доступного жилья. Однако проблемы оставались: слабый размах и необязательность исполнения.

Эти положения выполнялись только в случаях нового строительства. И они касались проектов, по которому строились дома минимум с пятью квартирами, то есть дома на одну семью вообще не имелись в виду. Самое важное, что положения должны были выполняться в случаях, когда недвижимость предполагалось сдавать в аренду, а многоквартирные дома-кондоминиумы были исключением. Однако в Сан-Франциско более 90% новых домов, построенных между 1985-1990 гг., были кондоминиумы. Мы вполне могли принять местную городскую поправку, распространяющее эти положения на кондоминиумы, но это исключение действовало по всему штату.

То, как положения соблюдались на практике, демонстрировало мягкое пренебрежение со стороны строительных чиновников. Они не демонстрировали столько понимания по отношению к инвалидам, сколько бы нам хотелось. Они не были для этого достаточно подготовлены. Они не ощущали также большого политического давления, которое вынуждало бы их соблюдать новые положения. Это давление стали оказывать организации инвалидов, и благодаря этому, через несколько лет строители начали с большим уважением относиться к этим правилам.

Сторона, которая по закону должна нести ответственность в случае отказа от выполнения положений, это архитектор и домовладелец. Строительный чиновник не несет персональной ответственности за официальные ошибки. В Сан-Франциско, тем не менее, было проведено официальное расследование случаев отказа от выполнения положений. Это произошло только после того, как сообщество инвалидов стало проявлять политические требования, и тогда соблюдение положений действительно улучшилось.

Федеральные требования

Пока калифорнийские адвокаты вели переговоры с государственными чиновниками штата, в Конгрессе и Департаменте по жилищному и городскому развитию шла работа по созданию новых федеральных правил. После десяти лет дискуссий и переговоров с правительством, представителями строительной индустрии и архитекторами, был принят Акт об улучшении жилья, который получил статус закона в сентябре 1988 г. Это создало важный новый инструмент для тех, кто добивался создания доступного жилья на местном уровне.

В сущности, Акт 1988 г. не был новым строительным кодексом, он был актом в области прав человека. Он защищает права инвалидов и семей с детьми, то есть категории, которые раньше не получали федерального закона. Он создает также новый механизм соблюдения, вводит должность Административного судьи, к которому можно обращаться в поисках справедливости, не прибегая к помощи суда и адвокатов. Он позволяет Департаменту Жилищного и городского развития использовать собственных сотрудников для расследования жалоб, а также своих юристов для того, чтобы закон соблюдался. Закон вводит штрафы от 10 до 50 тысяч долларов для тех, кто не подчиняется закону. Он также создает четыре новых права:

Право на то, чтобы не подвергаться дискриминации при покупке и аренде жилья.
Право на приемлемое жилье. По сути, это право на политику, процедуру, жилищные правила и т.п., то есть признание за инвалидами определенных потребностей в отношении жилья, например - право держать собаку-поводыря в доме, где держать домашних животных запрещено.
Право на приемлемое приспособление жилья. Владельцы не должны запрещать своим арендаторам осуществлять небольшие изменения в квартирах для того, чтобы сделать их доступными. Обычные примеры - небольшие пандусы в подъезде, расширение дверей, установление поручней в ванной и туалете.
Право на "адаптивный" дизайн во вновь построенных многоквартирных домах. Это право создает новые требования к дизайну, которыми должны руководствоваться по всей стране.

В Калифорнии, если федеральные требования по обеспечению доступности более строгие, чем местные, выполняются они, а если старые местные нормы оказываются строже, они остаются в силе. Новые федеральные требования изложены в двух документах, правилах, которые опубликованы в январе 1991 г. Согласно закону, существуют семь обязательных архитектурных требований.

Доступность прилегающей территории, въезда или въездов к дому, подходов к квартирам, местам общего пользования, в том числе парковкам.
Доступность мест общего пользования - парковок, почтовых ящиков, мест для рекреации.
Ширина дверного проема должна составлять минимум 32 дюйма (80 см), а также должно быть минимальное свободное пространство для передвижения.
Доступный вход в квартиру, а также свободный доступ во все помещения. Каждый коридор и дверной проем должен быть доступным. Единственные допустимые исключения - некоторые патио и площадки, небольшие "утопленные" или поднятые помещения, если существует альтернативный путь через другие помещения.
Доступные выключатели и розетки. Все выключатели, розетки, термостаты, интеркомы, домофоны и т.д. должны находиться на уровне не выше 48 дюймов (120 см) и не ниже 12 дюймов (30 см) от пола.
Укрепления для поручней. Устанавливать сами поручни не требуется, однако в стене должны быть установлены укрепления, которые позволят в дальнейшем поставить их.
Кухни и ванные комнаты. Здесь небольшие требования по минимальному пространству. В кухнях в большинстве случаях между столами необходимо свободное пространство только шириной 40 дюймов (1 м), возле раковины, холодильника и плиты - свободная площадь 30х48 дюймов (75 на 120 см). В ванных свободное пространство возле раковины и душевой кабины, умывальника, унитаза должно составлять 30х48 дюймов (75 на 120 см).

Архитектурные рекомендации составлены с тем, чтобы обеспечивать минимальный стандарт. Как всегда происходит в случае со всеми стандартами, дизайнеры рассматривают их не как минимум, а как максимум. Решающая проблема для местных адвокатов - как адаптировать федеральные стандарты к местным строительным условиям.

Воплощение на местном уровне

Независимая жилищная служба использовала разные методы, чтобы на местном и федеральном уровне способствовать осуществлению требований по доступности:

Тренинги и просвещение. Большинство архитекторов и дизайнеров заканчивают учебные заведения, не имея основательных знаний относительно принципов и технологии доступности. Стандарты изменяются. Поэтому важно разработать хорошие учебные материалы с иллюстрациями, фотографиями проектов, созданных с учетом и без учетов доступности, их деталей, текстов, разъясняющих требования по доступности.
Местные правила. Нам пришлось менять некоторые положения инструкций, чтобы усилить их значение, а также лучше приспособить их для местных условий.
Вовлечение инвалидов. Мы провели множество семинаров для инвалидов. Они должны знать свои права для того, чтобы добиваться их выполнения. Демонстрации и акции неповиновения помогли добиться поддержки общественности. Инвалиды, если объединятся, смогут более эффективно добиваться доступности, чем местные чиновники.
Юридические санкции. Согласно Акту об улучшении жилья, после проведенного расследования позволяет как частным лицам, так и организациям инвалидов, а также государственным организациям, призывать к ответственности тех, кто осуществляет проекты, не соблюдающие положения закона. Если не будет санкций за отказ соблюдать положения о доступности, ни владельцы, ни строители, ни дизайнеры не будут с ними считаться.
Пропагандировать успешные истории. Поощрение за успешное дизайнерское решение, несомненно, будет мотивировать других.

В Сан-Франциско потребовалось 10 лет усилий Независимой жилищной службы, других организаций, инвалидов для того, чтобы планы постройки новых жилых зданий с учетом требований доступности. Успех этих усилий - начало создания среды для независимого образа жизни инвалида.