Социальная реабилитация

Социальная интеграция молодых людей с инвалидностью

Обзор принципов, рекомендаций к политике, реализуемых программ (развитые страны)
1.1. Современные принципы социальной политики в отношении инвалидов
1.2. Новые подходы к обеспечению занятости инвалидов
1.3. Принципы обеспечения равенства инвалидов в образовании
1.4. Молодые люди с инвалидностью: специфика социальной группы и меры социальной политики
II. СПОИ в России
2.1. Статистическая информация об инвалидах в России
2.2. Новая российская социальная политика в отношении инвалидов: намерения и реалии
2.3. Политика занятости в отношении инвалидов в России
2.4. Образование инвалидов в России
2.5. Российские молодые инвалиды: социальный портрет и политика
III. Оптимальная концепция - трудности ее встраивания в контекст - рекомендации
3.1. Выводы
3.2. Рекомендации
A1. Информация
A2. Доступность среды
A3. Образование
A4. Занятость
A5. Новые технологии
A6. Администрирование
Приложение
Приложение 1. Обзор политики инклюзивного образования по странам
Приложение 2. Статистика инвалидов

1.1. Современные принципы социальной политики в отношении инвалидов

Постепенное возрастание внимания к интересам отдельного человека как объекта национальных политик в различных сферах, происходившее на протяжении последних десятилетий XX века, увенчалось принятием Копенгагенской декларации ООН о социальном развитии (1995 г.), которая провозгласила заботу о людях в качестве основного условия устойчивого развития.
Центральное понятие нового подхода к общественному устройству - социальная интеграция, цель которой - создание «общества для всех», в котором каждый индивидуум, со своими правами и обязанностями, играет активную роль. Социальная интеграция является одновременно не только целью, но и средством социального развития общества. В качестве средства она отражает способность общества развиваться «на принципах недискриминации, терпимости, уважения многообразия, равенства возможностей, солидарности, безопасности и участия всего населения, в том числе групп и лиц, находящихся в неблагоприятном положении, уязвимых групп и лиц».
Одной из важнейших задач социальной интеграции является обеспечение защиты и полной интеграции обездоленных и уязвимых групп и отдельных лиц в экономическую 125009 г. Москва, Глинищевский пер, д. 3, подъезд 3, тел.: (095) 786-67-18; факс: (095) 292-96-51 жизнь и жизнь общества, в том числе на основе всеобщего и равного доступа к образованию, информации, технологиям и «ноу-хау».
В русле этого подхода находится политика выравнивания возможностей для людей с инвалидностью, отстаиваемая ООН и другими международными организациями. Поворотным моментом в развитии новой социальной политики в отношении инвалидов (СПОИ) стало признание инвалидности в качестве социального, формируемого обществом, явления. Современная СПОИ базируется на новом подходе к инвалидности на основе прав человека, новом определении социальной уязвимости и выработанным на их основе определениям доступности и доступа.
Развитие нового подхода к понятию инвалидности на основе прав человека. В основе интеграции инвалидов в общество лежит целостный подход, суть которого в расширении прав всех, а не только инвалидов. Это открывает путь к набору материальных благ, которыми человек может пользоваться в обществе благодаря реализации своих прав и возможностей. На основе права «человек может приобретать одни и отказываться от других возможностей». В подходах на основе прав человека анализируются обстоятельства, при которых общество зачисляет инвалидов в маргинальную группу, и предлагаются пути изменения социального окружения и превращения его в более инклюзивную среду, не допускается отторжение инвалидов или их изоляции в специальных учреждениях. Таким образом, акцент смещается с адаптации инвалида к «нормальным» общественной жизни на изменение самого социума.
Основным принципом целостного подхода является принцип доступности, который был провозглашен в резолюции 52/82 Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1997 года в качестве приоритетной задачи содействия обеспечению равных возможностей для инвалидов. Доступность среды - понятие всеобщее. Уделение этому фактору первоочередного внимания является отражением переноса акцента с медицинских аспектов инвалидности, с ухода за инвалидами, их защиты и оказания им помощи в адаптации к «нормальным» социальным структурам на применение социально- экономических моделей, предусматривающих расширение прав и возможностей инвалидов, их участие в жизни общества и изменение среды для содействия обеспечению равных возможностей для всех. Доступность - это не забота об отдельной социальной группе, а важнейшая предпосылка для улучшения положения всех. Доступ - это не акт и не состояние, а свобода выбора, дающего возможность войти в какую-то среду, перемещаться в ней, общаться с ней или пользоваться ситуацией. Критерии универсальности доступа должны учитывать: а) социальный контекст; б) конкретную ситуацию, в которой может находиться любой человек; в) возрастные и культурные факторы; и г) результаты анализа взаимодействия между человеком и средой.
Критерии для оценки степени доступности окружающей среды:
а) ориентация: имеете ли вы необходимую информацию?
б) независимость (что): выбираете ли вы то, что хотите делать?
в) мобильность (куда): можете ли вы идти, куда хотите?
г) времяпровождение (когда): можете ли вы заниматься чем-нибудь, когда захотите?
д) социальная интеграция (с кем): принимают ли вас другие?
е) финансовая самообеспеченность (чем): имеются ли у вас необходимые средства?
ж) переход (изменение): готовы ли вы к переменам?
Перечисленные критерии определяют целевые показатели обеспечения равных возможностей для инвалидов.
Уязвимость. Традиционное отнесение инвалидов к уязвимым группам населения отражает модель инвалидности с включением инвалидов в категорию меньшинств. Однако данные указывают на то, что инвалидность является нормальным аспектом жизни; инвалидом по той или иной причине может стать любой человек на любом этапе жизненного цикла.
Отсюда возникает задача пересмотра понятия уязвимости как социального показателя, затрагивающего всех: «ни одна социальная группа по своему существу не является уязвимой. Вместе с тем все группы в том или ином отношении уязвимы, главным образом в силу существования экономических, социальных и культурных барьеров, которые ограничивают возможности социальной интеграции и участия в жизни общества членов этих групп или же препятствуют этому». Одним из самых?
важных источников и проявлений уязвимости выступает отсутствие твердых доходов, бедность, включая отсутствие доступа к приносящему доход занятию. Очень часто это связано с существованием социально-культурных предубеждений, дискриминационных отношения и практики.
Выделяют три сферы, в которых проявляются препятствия на пути интеграции инвалидов в общество: а) адаптация к состоянию инвалидности и максимальное использование функциональной способности, б) взаимодействие с общиной и обществом, и в) получение доступа к участию в социальной и экономической деятельности, определяющей смысл и содержание жизни.
Эволюция в определении инвалидности от анализа способностей к анализу доступа.
С пересмотром понятия уязвимости связан новый подход к определению инвалидности на основе критериев доступности основных сфер жизни для обеспечения равных возможностей. Доступность - это, в том числе, наличие выбора и возможность самостоятельно сделать выбор. Фокус внимания перемещается на наличие возможностей в обществе. Как показано в таблице ниже, единицами анализа становятся человек, семья, общество и среда. Это учитывает динамику изменения жизненного цикла, в отличие от статического анализа, который заложен в Международную классификацию ВОЗ.

Таблица 1. жизненным ситуациям

Источник: Проблемы и новые тенденции в области улучшения положения инвалидов. Доклад Генерального секретаря. Специальный комитет по Всеобъемлющей единой международной конвенции о защите и поощрении прав и достоинства инвалидов Нью-Йорк, 27 июня 2003 года. Организация Объединенных Наций, A/AC.265/2003/1. с.7-8.

Целостный подход и его важнейший принцип доступности подчеркивают необходимость изменения общества в целом. Рамки реализации данной политики заданы «Стандартными правилами обеспечения равных возможностей для инвалидов» (Стандартные Правила).
Специальные программы интеграции инвалидов, нацеленные на одну группу, как, например, молодые люди-инвалиды, имеют право на существование, но их успешная реализация возможна только в рамках успешной общей СПОИ. В этой связи мы рассмотрим далее общую для всех инвалидов ситуацию в сфере занятости и образования, а затем перейдем к обзору ситуации по интеграции молодых людей с инвалидностью (МЛИ).

1.2. Новые подходы к обеспечению занятости инвалидов

Поскольку отсутствие возможности получить оплачиваемую работу выступает одним из основных источников социальной уязвимости, устранение барьеров на пути к занятости является приоритетным направлением политики социальной интеграции инвалидов. Эксперты выделяют три основные причины высокого уровня незанятости среди инвалидов, а именно:
• социальное предубеждение о более низкой производительности инвалидов, приводящее к нежеланию работодателей нанимать инвалидов;
• физическая недоступность и техническая неприспособленность для инвалидов большинства рабочих мест на открытом рынке труда;
• более низкий уровень общего образования и отсутствие или недостаток профессиональной подготовки инвалидов по требующимся работодателям специальностям.
При этом возможности занятости и эффективность поиска работы зависит от таких факторов, как возраст инвалида и возраст, в котором наступила инвалидность, вид инвалидности (очевидные и неочевидные нарушения, характер ограничений - нарушения слуха, зрения, психические заболевания и пр.), уровень образования, имеющиеся навыки, специальные знания и способность к переобучению, возможность семьи по поддержке инвалида и др.
Прежняя трактовка уязвимости, рассматривающая инвалидов как одно из меньшинств, нуждающееся в защите, и акцент на связанные с инвалидностью физические и сенсорные способности и способности к развитию, нашли отражение в реализации мер специальной политики занятости по отношению к инвалидам. Основные инструменты реализации этой политики включали систему квот и обеспечение занятости инвалидов на специальных рабочих местах или специализированных предприятиях.
Практика доказала неэффективность указанных мер. Основной проблемой использования квот выступали низкие санкции за их невыполнение и/или слабый контроль за выполнением. В результате, очень незначительное число инвалидов во всех странах, где применялись квоты, было посредством них трудоустроено. Другая сторона этого подхода — предложение низкооплачиваемых, не требующих высокой квалификации рабочих мест инвалидам, имеющим высокую квалификацию. Введение специальных мер, препятствующих увольнению нанятых посредством заполнения квот инвалидов, также не дало ожидаемого результата. Существуют примеры того, как введение мер, направленных на стимулирование и защиту занятости инвалидов, приводило к обратному эффекту - работодатели отказывались брать на работу инвалидов (Германия), либо предпочитали «откупаться» штрафами от найма (США, Германия).
Работа на специализированных предприятиях усиливала социальную изоляцию инвалидов и ограничивала их возможности самостоятельно зарабатывать доход вне этих предприятий. Кроме того, инициатива создания таких предприятий и принятие решений на них не принадлежит инвалидам, которые выступают лишь наемные работники. В результате, имеются свидетельства того, как работодатель сознательно ограничивал профессиональный рост инвалидов с целью не допустить их переход на обычные предприятия (Россия).
Политика социальной интеграции рассматривает экономическую самообеспеченность с точки зрения способности индивидуума влиять на экономические ресурсы и управлять ими, а также справляться с рисками и неопределенностью. Исходя из этого, целью новой политики занятости в отношении инвалидов выступает их интеграция в открытый рынок труда при участии самих инвалидов в качестве партнеров в разработке политики и в процессе развития.
Поскольку главным препятствием для достижения этой цели является недоступность места работы и необустроенность рабочих мест, современные национальные политики в области занятости должны перейти от традиционных рычагов, как квоты и платежи на невыполнение квот к устранению основных причин неравенства на рабочем месте. Выделяют два подхода к организации рабочих мест для инвалидов: Северо-Американский (США, Канада) и Европейский (Германия). В первом случае работодатель адаптирует рабочее место под известные ограничения занятых у него инвалидов: меняет организацию рабочего места, используемое оборудование, условия занятости, обеспечивает получение инвалидом помощи общей и/или персональной. Во втором - старается сделать все рабочие места доступными для занятости на них инвалидов.
В тех случаях, когда трудоустройство через открытый рынок труда невозможно вследствие тяжелой формы инвалидности, новый подход предлагает заменять занятость на специализированных предприятиях так называемой «поддерживающей» («суппортивной») занятостью, т.е. созданием специальных рабочих мест на обычных предприятиях (США, Австралия, Канада, Великобритания). Интерпретация понятия «поддерживающая занятость» варьирует от страны к стране. Например, в США она принимает формы индивидуального трудоустройства, создания группы рабочих мест (3-8) для инвалидов в рамках головной компании, мобильных рабочих групп, или малых предприятий. Оценки эффективности таких программ различаются в разных странах. Общий аргумент в их поддержку связан с социальными и психологическими выигрышами для инвалидов по сравнению со специализированными формами занятости. Экономическая эффективность подтверждается в США, но практически не заметна в Великобритании.
Социальные предприятия - другая форма интегрированной занятости инвалидов - представляют собой некоммерческие предприятия негосударственного сектора, управляемые на основе демократических принципов, участники (члены, работники) которых имеют равные права, а прибыль направляется на развитие самого предприятия, улучшения качества услуг, предоставляемых сотрудникам и обществу в целом. Различные формы таких предприятий включают социальные компании, социальные торговые и промышленные предприятия, предприятия, кооперативы общин, рабочие кооперативы, социальные кооперативы, кредитные союзы, общества микрокредитования и взаимных гарантий и т.п. Одна из рекомендуемых международными организациями разновидностей социальных предприятий — кооперативы, управляемые самими инвалидами и базирующиеся на модели микрокредитования. Анализ деятельности социальных предприятий в 18 промышленно развитых странах, проведенный Европейской комиссией в 2000 г., дал мало свидетельств стратегий предприятий, направленных непосредственно на занятость инвалидов. Барьеры для развития социальных предприятий в Великобритании охватывали: плохое понимание возможностей и ценностей социальных предприятий, ограниченную информацию о влиянии социальной, окружающей и финансовой среды на их развитие, недостаточную консультативную поддержку от правительства или бизнес-сообщества, трудности в получении финансирования, недоучет определенных характеристик социальных предприятий в финансовых, законодательных, регулятивных рамках и в закупочной деятельности, неадекватную подготовку управляющих социальными.

Реализация политики социальной интеграции инвалидов на основе принципов партнерства позволяет расширить инструменты влияния на работодателя и инвалида: перейти к заинтересованному диалогу работодателей, работников, организаций инвалидов, обеспечить финансовое стимулирование работодателей, использующих труд инвалидов, и стимулирование инвалидов к поиску работы. Финансовые стимулы для работодателей включают: гранты, освобождение от уплаты взносов на социальное страхование, налоговые кредиты и льготы, дотации на заработную плату инвалидов, финансирование обустройства рабочих мест, а также прямую помощь предприятиям в обеспечении инструментами, оборудованием, образовательными материалами, чтецами (для слепых), а также техническими и транспортными средствами. Анализ практики применения таких стимулов показал, что некоторые выплаты (например, дотации на обустройство рабочих мест) привели к увеличению численности инвалидов. Поэтому рекомендуется осуществлять тщательный и постоянный контроль и оценку эффективности программ поддержки работодателей.
Поощрительные компенсации для инвалидов, пытающихся остаться на рынке труда, включают: выплаты по реабилитации (Финляндия); пособия по безработице; социальные пособия, зависящие от дохода получателя, или частично сохраняемые пособия при выходе на работу с гарантией компенсации потерь, если место окажется нестабильным (Германия); особые условия социального страхования (Германия); дополнительное медицинское обеспечение (США); налоговые льготы и налоговые кредиты; денежные и натуральные пособия, компенсирующие расходы, прямо связанные с работой (Дания, Великобритания, Германия, Румыния). В ряде стран практикуется материальное стимулирование инвалидов к труду: микрокредитование и поддержка создания малых предприятий; прибавка к зарплате наемных рабочих-инвалидов; деньги для адаптации рабочего места и покупки специальных приспособлений; дотации для оплаты курсов обучения и профессиональной реабилитации и пр.
Анализ эффективности действующих программ занятости инвалидов показал, что все они имеют тенденцию содействовать людям, уже имеющим работу, гораздо в большей степени, чем неработающим. Кроме того, из статистических данных следует, что между занятостью инвалидов и не инвалидов имеется теснейшая зависимость. То есть, общие силы, влияющие на рынок труда, оказывают сильное воздействие и на занятость инвалидов, а это значит, что общая политика, содействующая занятости, поощряет занятость специальных групп, в том числе молодежи и инвалидов. Следовательно, успех или неудача политики занятости инвалидов зависят от эффективности общей программы занятости.

1.3. Принципы обеспечения равенства инвалидов в образовании

Значение образования для политики интеграции людей с инвалидностью в общество имеет два аспекта. С одной стороны, занятость, безусловно, ключевой вопрос успешной интеграции инвалидов в общество. Предпосылка для достижения этой цели - образование и профессиональная подготовка инвалидов. Реализация образовательного потенциала инвалидов на рынке труда может выступать как критерий эффективности СПОИ в целом. Здесь образование - это мост, ведущий к занятости, и его роль вполне утилитарна. С другой стороны, образование - фундаментальная ценность, определяющая социальный статус, возможности для самореализации личности и даже содержание жизни. Широко признано, что оно способствует развитию человеческого капитала, улучшению экономического развития, расширению возможностей человека. Иными словами, образование самоценно и признается в качестве одного из фундаментальных прав человека.
Реализация целостного подхода к интеграции инвалидов в общество и его базового принципа доступности в сфере образования выразилась в принятии в рамках Дакарского Плана Действий (2000 г.) Всемирной декларации Образование для Всех (ОДВ) и в его ведущей концепции инклюзивного образования (ИО), который по отношению к инвалидам означает получение инвалидами образования в рамках обычных для данного общества образовательных учреждениях. Концепция инклюзивного образования совпадает с концепцией «основного русла», которое используется по отношению к занятости лиц, имеющих инвалидность.
Фундаментальный принцип ОДВ состоит в том, что каждый человек должен иметь возможность учиться. Фундаментальный принцип ИО - все люди должны иметь возможность учиться вместе, независимо от каких-либо трудностей, имеющихся на этом пути, или различий, в способности к обучению, которые они могут иметь. Адресатами ИО являются люди с Потребностями в Особом Обучении (ПОО), и инвалиды - лишь одни из них.
Всемирная конференция по Потребностям в Особом Обучении, состоявшаяся в Саламанке (Испания) в 1994 году, приняла Заявление и План Действий, одобренные 92 странами и 25 международными организациями. Параграф 7, принятого в Саламанке Плана Действий так определяет понятие инклюзивной школы. «Инклюзивные школы должны распознавать и соответствовать разнообразным потребностям учащихся, использовать различные стили и темпы обучения, гарантировать качественное образование всем с помощью адекватных учебных программ, организационных мероприятий, обучающих стратегий, ресурсов и партнерства с местными жителями. В каждой школе должен быть континуум услуг, соответствующий континууму особых потребностей в обучении».
Исследования по внедрению концепции инклюзивного образования в Азии показали (Metts, 2000), что (1) обучение детей с ПОО в начальных классах обычных школ -10- дает личностный, социальный и экономический эффект; (2) большинство потребностей в особом обучении могут быть успешно и дешевле удовлетворены в интегрированных школах, а не в специальных сегрегационных институтах; (3) подавляющее большинство детей с ПОО могут быть приняты обычными начальные школы и это будет рентабельно. По оценкам, которые приводятся в отчете ОЭСР (1994 г.), средние расходы на обучение детей с ПОО в специализированных учебных заведениях в 7-9 раз выше, чем их обучение в учреждениях общего образования.
С. Петерс (Peters, 2003) выделяет три модели финансирования ИО:
• модель, основанную на числе детей с ПОО (child-based model), в рамках которой часто средства центрального правительства направляются в регионы или муниципалитеты в форме: (а) одинаковых по размеру грантов, (б) пропорционально числу учащихся, или (в) на основе оценок переписи (доля детей с ПОО полагается равномерно распределенной по регионам или муниципалитетам);
• модель, основанную на ресурсах (resource-based model), в которой размер финансирования определяется исходя из предоставляемых услуг, а не числа обучаемых детей;
• модель, основанную на оценке результатов (output-based model), где финансирование распределяется между школами исходя из показателей выпуска (баллы по тестированию).
Анализ практики применения указанных моделей показал, что первая из них основана на определении инвалидности и не связана с потребностями в обучении, что ведет к завышению числа детей с ПОО и усилению роли родителей. Третья стигматизирует детей-инвалидов, способствует их выделению в специальные учебные заведения, так как более низкие образовательные успехи некоторых детей с ПОО могут занижать общий балл школы и, следовательно, сокращать ее финансирование. Наиболее адекватной задачам ИО признается вторая модель, которая, однако, должна быть дополнена мероприятиями по оценке ее эффективности и контролю за удовлетворением потребностей учащихся с ПОО.
Снижение затрат на реализацию ИО может быть достигнуто в следующих сферах: (а) подготовка учителей и использование стратегий профессионального развития (повышение квалификации на рабочем месте, с использованием опыта инвалидов, которые могут выступать тренерами учебных курсов); (б) стратегии профессиональной подготовки до начала профессиональной деятельности (включение специальных курсов в программу подготовки педагогов); (в) централизованные ресурсные центра, программы помощи малоимущим и кооперативы (преобразование специализированных школ в ресурсные центры, осуществляющие материальную, техническую и консультационную поддержку учителей общеобразовательных школ; создание кооперативов, управляемых инвалидами, осуществляющих консультативную и техническую поддержку и пр.); (г) привлечение родителей в качестве партнеров учителей; (д) поддержка детей-инвалидов.
Несмотря на обилие исследований, посвященных ИО, и признанию эффективности этой концепции, в контексте ОДВ инклюзивное образование остается очень сложной проблемой, и пока нет логически последовательной концепции ее реализации (Peters, 2003). Во-первых, потому что инвалидность - это сгусток проблем, относящихся к здоровью, образованию, социальному обеспечению, рынку труда и пр. Во-вторых, ИО может осуществляться на разных уровнях, преследовать различные цели, исходить из разнообразных мотивов, строиться на разных классификациях ПОО. Любой вариант, состоящих их этих различных целей, уровней, мотивов может называться инклюзивным образованием.
Другая сложность связана с многообразием определений ПОО. Классификация потребностей в особом обучении сильно различается от традиционной с ее четырьмя группами: психические отклонения, слепота, глухота, отставание в умственном развитии. Всего имеется более полутора десятков классификационных критериев. Многие страны включают в число лиц с ПОО и тех, кто не имеет инвалидность (сироты, беспризорники, лиц из национальных меньшинств). Одним из самых распространенных подходов к определению ПОО является подход, разработанный странами OECD и принятый.
Международной классификации стандартов образования (International Standard Classification of Education): это лица, для обучения которых требуются дополнительные общественные и/или частные ресурсы. В качестве дополнительных могут выступать следующие ресурсы: персонал (число обучающихся в одном классе или в одной обучающей программе), материалы (обучающие средства, приборы и т.п.) и финансовые (бюджетные ассигнования, например). Это определение весьма широко и включает три категории обучающихся:
Категория А. трудности обучения вызваны инвалидностью, которая имеет ясные биологические причины;
Категория Б. трудности обучения без каких-либо явных причин;
Категория В. трудности обучения связаны с социальными барьерами.
Проблема определения ПОО кроется не только в многообразии классификационных критериев. Сложности возникают на следующем этапе - этапе диагностики лиц с ПОО, поскольку диагностика может отвлечь значительные финансовых средства на идентификацию лиц с ПОО от вложений в развитие ИО. Великобритания, например, использует определение, основанное на потребности в специальных обучающих услугах, и никак не классифицирует таких людей и не ведет их подсчет. Другие страны используют два индикатора: степень тяжести и тип инвалидности.
Отсутствие канонической модели ИО приводит к необходимости анализа практических результатов, особенно наилучших случаев инклюзивного образования. История практического внедрения ИО довольно коротка и относится главным образом к школьному образованию. Может показаться, что этот опыт имеет косвенное отношение к политике интеграции молодых людей инвалидов. Однако следует заметить, что, во- первых, инвалиды с детства составляют значительную часть этой группы, во-вторых, инклюзивное профессиональное, среднее специальное и высшее образование для инвалидов, прошедшее обучение в сегрегированных школах, вызывает гораздо большие трудности или даже окажется невозможным, в-третьих, подходы к инклюзивному школьному и после школьному обучению имеет много общего.
Образцы лучшего опыта инклюзивного образования в США, Канаде и ОЭСР (общие результаты и подходы). Согласно С. Петерс (Peters, 2003), среди самых известных программ инклюзивного образования в Северной Америке можно отметить созданные Маршей Форест (Marsha Forest) в ряде провинций и городов Канады (Онтарио, Торонто, Монреаль) центры и школы реализующие программы инклюзивного образования. Ядро этой концепции составляет «вера в детей и в их потенциальные способности». Эта вера воплощена в ряде образовательных программ. Другой известный пример - школы канадской провинции Новый Брансвик (New Brunswick). Здесь все без исключения дети учатся вместе. В США следует отметить две школьные реформы «Успех для всех» (Роберт Славин) и Проект Ускоренного Обучения (Accelerated Schools Project). Последняя была принята в более чем в 1000 начальных и средних школах 41 штата. Все программы оцениваются как весьма эффективные в экономическом и образовательном плане. В Европе обучение инвалидов только в обычных школах проходит в Италии и Дании. В остальных странах сохраняются специальные школы, но общая тенденция - расширение числа инклюзивных школ.
В основе всех инклюзивных школ лежит использование Индивидуальных Программ Обучения (ИПО), которые позволяют определить ПОО обучающихся. При составлении ИПО учитываются сильные стороны инвалида и оцениваются его особые потребности. На базе этих двух параметров для него адаптируется учебный план и составляется список необходимых приспособлений.
Факторы в наибольшей мере способствующие успешной практике инклюзивного образования.
1. Тренинг учителей - самый важный. Его основа - практические занятия (в классе), в фокусе находится отношение (установки) учителя к ученикам, способность менять роли. Тренинг должен проходить многократно (циклами). Специалист работает с учителями непосредственно в классе. наилучшим результатом является полная интеграция «тренера» со школой.
2. Системный подход - вовлечение всего персонала школы, поскольку общий результат зависит от работы школы в целом. Здесь во многом важны такие параметры как нагрузка на учителя (числом учеников), размеры помещения и его оборудование.
3. Развитие программ обучения, ориентированных на развитие практических навыков в последних классах средней школы (work-based learning).
Главные тенденции, выявленные в исследовании опыта 30 стран ОЭСР, в развитии инклюзивного образования таковы:
• преобразование специальных школ в ресурсные центры, которые: тренируют и обучают учителей и других работников школ; разрабатывают и распространяют материалы и методы; оказывают поддержку школам и родителям; оказывают временную помощь ученикам; поддерживают учеников при их выходе на рынок труда;
• Индивидуальный План Обучения продолжает играть главную роль в оценке степени и вида необходимой адаптации и в оценке прогресса учащихся.
Это же исследование обнаружило следующие проблемы и барьеры на пути развития инклюзивного образования:
• На уровне среднего общего образования: возникают серьезные по сравнению с начальной школой проблемы. Источником проблем является низкий уровень подготовки учителей, менее позитивное отношение со стороны учителей, увеличение разрыва в уровне достижений между учениками с ПОО и остальными учениками.
• Роль родителей: На фоне общего весьма доброжелательного отношения родителей учащихся с ПОО к инклюзивным школам. Семьи, имеющие детей с тяжелой инвалидностью, предпочитают специализированные школы.
• Финансирование: является главным барьером инклюзивного образования и тренинга, поэтому многие страны предпринимают попытку реформировать финансовое обеспечение школ.
Профессиональное обучение и переход от учебы к работе. Международный опыт показывает, что школьное и профессиональное обучение является решающим для вовлечения инвалидов в работу. Руководящий принцип профессионального обучения и переобучения - соответствие общим требованиям рынка труда. Профессиональная подготовка инвалидов должна быть ориентирована на занятость, а не на социальную защиту. Инвалиды должны быть интегрированы в общие программы обучения при условии, что будут учтены их индивидуальные потребности и проблемы. В ряде стран для участия инвалидов в общем процессе профессионального обучения для них резервируют часть учебных мест. Инвалидам, посещающим такие курсы, оказывается поддержка в виде субсидий, стипендий и других мер, таких как дополнительное обучение и необходимая медицинская реабилитация.
Исследования проведенные во многих странах показывают, что переход от учебы к работе - самый сложный участок вовлечения инвалидов в трудовую деятельность. Переход от учебы к работе представляет огромную трудность для молодых людей вообще. Именно здесь начинаются проблемы применения полученных знаний и навыков к конкретному трудовому процессу, проблемы вхождения в трудовой коллектив и общения с работодателем. Для молодых людей-инвалидов этот этап особенно сложен, как сложен он и для институтов, отвечающих за их трудовую реабилитацию. Система интеграции инвалидов в занятость сталкивается с реальными условиями рынка труда. Чтобы система оставалась эффективной, требуются усилия специалистов разных направлений от педагогов и психологов до специалистов по рынку труда и работников службы занятости. Объединить эти усилия возможно в специальных центрах при службах занятости, которые знакомили бы инвалидов с рабочими местами, представляли консультации по применению полученных знаний в работе, давали советы, как следует вести себя в коллективе, оказывали юридическую консультацию и несли бы ответственность за успешность трудовой карьеры молодых инвалидов. Целью таких центров должно стать вовлечение инвалидов в процесс труда, удовлетворяющий их самих и нанимателей.
Одним из способов улучшения вхождения инвалида в трудовую деятельность является обучение на рабочем месте, которое может помочь людям с инвалидностью справиться с заданиями и требованиями, связанными с новой работой. Обучение на месте работы позволяет познакомить предпринимателя с будущим работником, повышая шансы на его трудоустройство. Обычно для обучения на рабочем месте необходимы субсидии для работодателя, а также контроль за соответствием рабочего места особенностям инвалида и современным технологиям.
Среди основных задач таких центров (МОТ, 1996) должна быть правильная оценка профессиональной пригодности инвалида, которая должна осуществляться специалистами по труду и профессиональному обучению, психологами и т.д. Инвалиду должны помочь выбрать специальность, спланировать курс индивидуальной подготовки в соответствии с его потребностями и привыкнуть к новой работе после его обучения. Помимо государственных служб занятости к этой деятельности полезно привлекать неправительственные и частные организации.

1.4. Молодые люди с инвалидностью: специфика социальной группы и меры социальной политики

До сих пор речь шла о СПОИ и ее отдельных разделах в отношении всех инвалидов. Было показано, что эффективность политик занятости и образования инвалидов в немалой степени зависит от возраста инвалидов, которым они адресованы, и возраста наступления инвалидности.
Молодые люди с инвалидностью (МЛИ), выступающие объектом анализа в данной работе, представляют собой социальную группу, о которой известно меньше всего. Между тем, на этот возраст (15-24 года) приходится переход от детской к взрослой жизни, что предполагает приобретение навыков, прохождение процесса физического и психологического взросления и обретения социальной идентичности, которые сделают возможным полноправное участие молодых людей в жизни общества. Потребности МЛИ не отличаются от потребностей их сверстников не инвалидов: это потребности в образовании, профессиональной подготовке и занятости, а также в социализации и взрослении через участие в социальных, культурных, религиозных и экономических событиях общества. Однако в отличие от здоровых сверстников эти потребности молодых инвалидов остаются неудовлетворенными.
Наибольшими препятствиями в жизни молодых людей с инвалидностью выступают предвзятое отношение, социальная изоляция и дискриминация. Семьи, имеющие детей с серьезными нарушениями здоровья, часто ожидают их раннюю смерть и, следовательно, не заботятся об образовании. По отношению к МЛИ часто считается, что они должны как можно дольше (или совсем) оставаться жить дома. Личная помощь, предоставляемая детям-инвалидам в семьях (преимущественно, матерьми), зачастую препятствует развитию у них элементарных навыков самообслуживания, что также затрудняет переход к самостоятельной взрослой жизни. Следствием такого отношения является то, что подавляющее большинство МЛИ, достигая юношеского возраста, имеют уровень образования ниже, чем их здоровые сверстники. Качество образования инвалидов часто оказывается хуже. Иногда существуют ограничения в выборе направлений профессионального образования.
В результате, МЛИ оказываются в большей степени подвержены риску не найти работу, чем их здоровые сверстники: у них ниже уровень образования, меньше или совсем не развиты специальные трудовые навыки, для некоторых специфические физические, сенсорные или ментальные расстройства ограничивают выбор рабочих мест. В большинстве случаев они также сталкиваются с предвзятым отношением работодателей, отказывающихся или опасающихся нанимать их. Эксперты отмечают, что по сравнению с молодежью вообще МЛИ имеют меньше прав на ошибку, им редко разрешают пробовать свои силы на профессиональном поприще. Поэтому среди МЛИ больше неактивных, больше безработных и больше недозанятых (занятых на неполную ставку, на сезонных работах и пр.). Даже имея сопоставимый со сверстниками уровень образования, МЛИ дольше ищут работу, работают на рабочих местах, требующих меньшей квалификации, менее защищенных, или предоставляющих меньше возможностей для карьерного роста. Среди них больше занятых на предприятиях неформального сектора или работающих на основе устных договоренностей.
В социальной структуре инвалидов МЛИ представляют наиболее активную, нацеленную на возможности самостоятельно зарабатывать себе на жизнь группу. Однако в отличие от взрослых инвалидов МЛИ не имеют опыта работы и стоят перед проблемой первого (а не повторного) выхода на рынок труда. Поскольку инвалидность - это социальное явление, сохранение барьеров в занятости и образовании для молодых инвалидов, включая негативные стимулы, которые могут содержать системы пособий и льгот, связанных с инвалидностью, может создать условия для социального иждивенчества даже этой социальной группы. Именно поэтому, реализуя политику социальной интеграции инвалидов, государства должны, прежде всего, обратить внимание на инвалидов молодых возрастов.
Тем не менее, большинство национальных программ в отношении инвалидов адресованы либо детям-инвалидам, либо взрослым инвалидам и, таким образом, игнорируют уникальные социальные, психологические, образовательные и экономические потребности МЛИ. Одновременно МЛИ редко попадают в поле зрения национальных программ, адресованных молодежи. Даже внутри ООН, признание или защита молодых людей с инвалидностью долгое время недооценивались. Например, Стандартные Правила, перечисляя группы инвалидов, находящиеся в наиболее уязвимом положении, упоминают детей, членов этнических общин и других меньшинств, взрослых женщин, но не включают в этот список подростков и молодых людей.
Только 12% всех экспертов и организаций по проблемам инвалидов, участвовавших в международном проекте UNICEF, смогли указать специальные программы, адресованные молодым людям с инвалидностью как особой социальной группе. Почти все они были очень не большими, обслуживающими менее 100 молодых людей в странах, где миллионы людей - инвалиды. Кроме того, большинство программ были адресованы городскому населению и наиболее обеспеченным молодым людям. Таким образом, речь может идти не столько о масштабных программах, сколько о
моделях.
В развитых странах позитивный опыт реализации программ образования МЛИ связан с системой кураторства (личных советников или помощников), в рамках которой к ребенку-инвалиду в средней школе прикрепляется куратор, ведущий его вплоть до трудоустройства и осуществляющий консультирование родителей инвалида, проверку профессиональных способностей своего подопечного, взаимодействие между инвалидом и школой, учреждениями профессиональной подготовки, работодателями. Улучшение сети и связей между школами, институтами профессионального обучения, родителями, социальными работниками и преподавателями в результате реализации специальных программ в отношении МЛИ в развитых европейских странах привело к повышению уровня и качества профессиональной подготовки МЛИ. Однако слабым местом практически всех программ занятости, адресованных МЛИ, остается переход от профессиональной подготовки к занятости.
Развитие новых технологий способствуют улучшению положения МЛИ на рынке труда. Молодые люди в целом легче осваивают компьютер и электронные средства связи. Оснащение компьютеров такими специальными возможностями, как строка Брайля или устройство конвертации текста в звуки и обратно, а также специальные режимы контрастности и крупных шрифтов для слабовидящих людей, расширяет возможности использования компьютеров инвалидами. Электронные средства связи сделали возможной работу дома, что снижает барьеры, вызванные недоступностью физической среды, для занятости. Возможность установления контактов между МЛИ через Интернет, позволяющая им обмениваться опытом, информацией и другими ресурсами, включая те, что относятся к переходу к взрослой жизни, получает все большее признание (Finguerias, 2001 / cit.by Groce, 2003: 25).
UNICEF выделяет следующие критерии эффективных программ в отношении МЛИ:
(1) независимо от того, адресованы ли такие программы исключительно МЛИ или им наравне с молодыми людьми не инвалидами, они должны поощрять МЛИ участвовать в таких видах деятельности, которые формируют умения, навыки и уверенность, необходимые для того, чтобы эффективно функционировать в обществе;
(2) такие программы хорошо проработаны с точки зрения ожидаемых результатов, необходимой организационной структуры и финансирования активной поддержки;
(3) они включают компоненту оценки, гарантирующую, что программы и предоставляемые услуги отвечают реальным потребностям МЛИ, а также их долгосрочным целям;
(4) они будут особенно эффективны, если МЛИ сами будут участвовать в разработке таких программ, контроле над их реализацией и оценке их эффективности; если они будут способствовать развитию навыков лидерства, защиты и амодостаточности у МЛИ.

II. СПОИ в России

2.1. Статистическая информация об инвалидах в России

Целостный подход, развиваемый в рамках общей доктрины СПОИ (см. часть I.1), исходит из того, что критерии универсальности доступа должны учитывать o социальный контекст;
o конкретную ситуацию, в которой может находиться любой человек; o возрастные и культурные факторы;
o результаты анализа взаимодействия между человеком и средой.
С этой точки зрения, анализ СПОИ в России будет неполным, если не дать общую описание общей ситуации с инвалидностью в России. Социально-демографические характеристики МЛИ будут представлены в пятом параграфе данной части (п. 2.5.).
Источники информации об инвалидах. Как отмечалось в недавнем докладе Генерального секретаря ООН, проблемы инвалидности получают ограниченную поддержку в силу того, что эксперты по проблемам инвалидности и защитники интересов инвалидов вынуждены в силу недостаточных данных или отсутствия таких данных участвовать в политических дебатах, не имея возможности точно описать состояния, отличающие инвалидов от не инвалидов. Получение точных данных является непременным условием для разработки грамотной политики и стратегии в области решения проблем инвалидов, которые позволили бы расширить социальные и экономические возможности людей, имеющих инвалидность.
В России статистика инвалидности взрослых носит исключительно ведомственный характер. В отношении первичной инвалидности - это ежегодные отчеты о деятельности бюро медико-социальной экспертизы, в которых (помимо показателей о работе самих бюро) акцент делается на причины, повлекшие инвалидности и на категории пенсий по инвалидности. В отношении контингента инвалидов - ежеквартальные и ежегодные отчеты Пенсионного фонда РФ (а до 2003 г. - Министерства труда и социальной защиты РФ) о пенсионных выплатах, то есть не об инвалидах, а о финансовых потоках. Существуют также формы отчетности об институциональной части инвалидов, разбросанные по трем Министерствам (Труда, Образования и Здравоохранения). Сведения о безработных, имеющих инвалидность, находятся в квартальных и годовых отчетах Министерства труда. Общим для всех этих статистических форм является отсутствие социально-демографических характеристик инвалидов. Например, такая фундаментальная характеристика как возраст представлена только в показателях первичной инвалидности и то в весьма укрупненном виде. Между тем, в настоящее время имеется все возможности для публикации весьма подробной статистики инвалидности по всем указанным формам.
Исключение из приведенного ряда статистической отчетности - ежегодный отчет Министерства здравоохранения о детях-инвалидах до 18 лет, который выполнен в соответствии с рекомендациями ВОЗ.
Другими источниками информации об инвалидах являются переписи населения и выборочные обследования домохозяйств. Однако, при проведении последней переписи населения в октябре 2002 г. Россия не последовала рекомендациям ООН и не включила специальные вопросы об инвалидности в переписной лист. Поэтому, как и в предыдущих советских и российских переписях (микроперепись февраля 1994 г.) можно выявить только инвалидов-получателей пенсий по инвалидности, и то далеко не всех. Наиболее полную и представительную картину о положении инвалидов дает недавно проведенное Госкомстатом РФ обследование домохозяйств НОБУС.
В целом, имеется достаточно ограниченная информация о ситуации с инвалидностью и о социально-демографических характеристиках инвалидов. Только переписи и выборочные обследования позволяют получить данные о возрастно-половом составе инвалидов, их уровне образования и занятости. В остальных случаях часто приходится прибегать к оценкам.
Динамика инвалидности в пост-советский период. За 10 лет с 1993 по 2002 гг. численность инвалидов в России выросла с 4,8 млн. чел. до 10,8 млн. (около 8% всего населения страны). Собственно этот рост, а также тот факт, что каждый год на протяжении 1990-х более 1 млн. чел. становились инвалидами и привлек внимание политиков к проблемам инвалидности.
Значительную роль в росте численности инвалидов сыграло вовлечение в официальную статистику инвалидности, ранее скрытых от нее контингентов. Неслучайно рост происходил неравномерно. Скачки в численности контингента инвалидов совпадали с введением новых рубрик в государственной отчетности по пенсиям, благодаря чему, по нашей оценке, численность инвалидов возросла примерно на 4 млн. чел. Введение новых рубрик, коснулось в основном инвалидов пенсионных возрастов (стали учитываться участники Великой отечественной войны и инвалиды - получатели пенсии по старости).
С начала 1990-х годов быстрыми темпами росла численность детей-инвалидов до 16 лет (с 285 тыс. до 541 тыс. за период с 1992-1998 гг.), но в последние 5 лет темпы роста детской инвалидности резко замедлились.
По нашей оценке, численность инвалидов трудоспособного возраста с 1992 по 2000 год увеличилась с 2,5 до 4 млн. чел. и составляет в настоящее время около 40% всей численности инвалидов.

2.2. Новая российская социальная политика в отношении инвалидов: намерения и реалии

В СССР политика инвалидности в значительной мере определялась исходя из представления об «обществе трудящихся». Основанием для установления группы инвалидности являлось стойкое нарушение трудоспособности, которое приводило к необходимости прекращения профессионального труда на длительный срок или значительных изменений условий труда. В результате, считалось, что об инвалиде необходимо специально заботиться: существовала централизованная и хорошо развитая социальная политика поддержки инвалидов.
Основным содержанием этой политики стало материальное обеспечение инвалидов, которое одновременно строилась на денежных выплатах в виде пенсий и пособий, с одной стороны, и льгот и привилегий в неденежной форме как, например, стратифицированная (ведомственная) система доступа к различным видам социальных услуг, с другой стороны. Характерной чертой материального обеспечения инвалидов было то, что его объем зависел от заслуг инвалида. Инвалиды были стратицифицированы, и каждая страта получала свой набор материальных благ.
Поскольку критерий трудоспособности автоматически исключал из признания инвалидности другие возрастные категории граждан, в СССР весьма поздно - только в 1979 году - статус инвалида стали получать и дети до 16 лет.
В СССР была создана целая сеть специализированных интернатов, специальных учебных заведений, специализированных предприятий, на которых работали только инвалиды. Таким образом, инвалиды были изолированы от здоровых граждан, "извлечены" из общества. Кроме того, действовали законодательные ограничения на занятость инвалидов. На основании медицинской экспертизы определялись условия труда и перечень рабочих мест, которые мог занять инвалид.
Централизация помощи инвалидам привела к формированию устойчивого стереотипа "общества без инвалидов", на фоне которого вовлечение инвалидов в обычную среду создает психологический барьер между ними и здоровыми людьми.
Несмотря на значительные изменения, произошедшие в законодательной сфере в постсоветский период, социальная политика в отношении инвалидов - особенно ее практическое воплощение - все еще сохраняет многие черты действовавшей в СССР системы. Можно предположить, что эта ситуация наблюдается не только в Российской Федерации. Политика во всех странах СНГ несет отпечаток такой сложившейся в Советское время системы социальной защиты инвалидов. Учитывая общую историю этих стран, близкий путь социально-экономического развития в период трансформации, представляется правомерным рассмотреть эволюцию политики занятости и образования молодых инвалидов на примере России.
Закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 1995 г. провозгласил новые подходы к формированию социальной политики по отношению к инвалидам и обобщил большинство прогрессивных методологических подходов, имевшихся в мировой практике к тому времени. Он определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в России, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Два кардинальных изменения отличают Закон 1995 г. от дореформенного периода. Первое связано с определение самого феномена инвалидности. Если ранее основанием для установления группы инвалидности являлось стойкое нарушение трудоспособности, то отныне предусмотрена оценка не только состояния трудоспособности, но и всех других сфер жизнедеятельности человека. Второе изменение связано с переносом центра тяжести социальной политики в отношении инвалидов с пассивных форм поддержки на реабилитацию и интеграцию инвалидов в общество.
Формально российская политика вполне отвечает критериям, которые выработало мировое сообщество к середине 1990-х годов, и по которым оценивается политика государств в отношении инвалидов.
Наличие официально признанной политики в отношении инвалидов. Воплощено в Законе 1995 года.
Наличие специального антидискриминационного законодательства в отношении инвалидов. Россия сочетает общее и специальное законодательство. Общее законодательство не дискриминирует инвалидов.
Координация национальной политики в отношении инвалидов. Одной из форм координации усилий различных министерств, ведомств, общественных организаций по оперативным направлениям деятельности является Межведомственная комиссия по реабилитации инвалидов. Ранее существовал также Совет по делам инвалидов при Президенте Российской Федерации — совещательный орган, решения которого были обязательны для всех участников. Однако в последние годы наметилась децентрализация СПОИ (распределение функций между различными министерствами и ведомствами и передачу полномочий на уровень субъектов федерации и местного самоуправления), которая проявилась, в том числе, в упразднении Совета по делам инвалидов при Президенте РФ и формировании таких Советов на уровне субъектов федерации.
Наличие неправительственных организаций инвалидов. В России общественные организации имеют многолетнюю историю. Из всех норм, предусмотренных и российским законодательством, и международной практикой, формирование неправительственных организаций инвалидов получило самое полное развитие.
Доступ инвалидов к реализации гражданских прав, в том числе права на труд, на образование, на создание семьи, на неприкосновенность частной жизни и собственности, а также политических прав. В российском законодательстве нашли отражение подходы к созданию системы интегрированного обучения инвалидов в системе общего образования, по интеграции инвалидов в свободный рынок труда. Определены условия квотирования рабочих мест для инвалидов, создания специальных рабочих мест для инвалидов, налоговые льготы предприятиям, использующим труд инвалидов, в том числе предприятиям инвалидов и пр. Существует система профессиональной подготовки инвалидов: от активных программ на рынке труда и специальных учебных заведений, подведомственных Минтруда России и осуществляющих профессиональную подготовку инвалидов, до создания модельных центров интегрированного среднего специального и высшего образования.
Судебные и административные механизмы реализации прав инвалидов. В целом в России разработана законодательная основа и институциональная база для апелляций. Инвалид имеет право на специальную помощь для реализации своих прав в суде.
Наличие системы льгот и компенсаций для инвалидов. По законодательно установленному перечню предоставляемых инвалидам пособий, льгот, компенсаций Россию следует отнести к странам, детально учитывающим потребности инвалидов. На фоне других стран государственные стандарты в социальном обеспечении инвалидов в России выглядят особенно значительно.
Доступность для инвалида физической среды. Федеральная целевая программа "Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности" включает перечень всех необходимых мероприятий по приспособлению инфраструктуры к нуждам инвалидов.
Доступность для инвалида информационной среды. В России реализуется ряд специальных мер: в программах российского телевидения используется сурдоперевод, бегущая текстовая строка, выпускается литература, включая информационно- публицистические журналы, с использованием шрифта Брайля или на аудиокассетах и компакт-дисках, публикуются издания с крупным шрифтом.
Таким образом, нормы российского социального законодательства в отношении инвалидов являются максимально приближенным к мировым стандартам. Однако на практике объявленные в отношении инвалидов цели по признанию их как полноправных членов общества противоречат исторически сложившейся политике, ориентированной на их изоляцию от общества. Между объявленными целями и механизмом реализации политики есть противоречия. Сложности в реализации принятой в 1995 г. парадигмы заключаются в том, что элементы, направленные на реализацию именно новых параметров, а именно - формирование доступной среды жизнедеятельности инвалидов в обществе, психологическое восприятие гражданами инвалидов как полноценных членов общества и пр. - приходится внедрять практически с нуля, что требует серьезных материальных затрат и жесткой идеологической направленности политики. Финансовое обеспечение политики в отношении инвалидов отражает несоответствие поставленных задач и (а) реальных потребностей тех, кого мы считаем инвалидами; (б) возможностей бюджета по реализации объявленной политики. По-прежнему, финансируются главным образом пассивные формы материальной поддержки инвалидов, поддерживается сложная и неэффективная (а зачастую невыполнимая) система льгот и бенефиций, в отношении которой сохраняется стратификация инвалидов. Напротив, в сфере активных форм СПОИ практически нет изменений. Индивидуальные программы реабилитации, на которые возлагались главные надежды по адаптации инвалидов, дают небольшую отдачу. В целом, ничего не изменилось и по адаптации физической среды к потребностям инвалидов - она по-прежнему им недоступна.
В результате, внедрение новых принципов политики в отношении инвалидов, не подкрепленных реальными механизмами, не привело к реальному улучшению положения инвалидов в обществе. Уровень и продолжительность безработицы среди инвалидов остается выше среднероссийского значения, что накладывается на более низкий в среднем уровень их образования, а показатели трудоустройства инвалидов по-прежнему невысоки. Складывается особый социальный парадокс: инвалиды имеют больше прав и одновременно меньше реальных возможностей для их реализации.
Таким образом, политика адаптации инвалидов к существующим социальным и экономическим структурам, которую, по сути, утверждает Закон 1995 г., практически не достигла своих целей.

2.3. Политика занятости в отношении инвалидов в России

В СССР основанием для установления группы инвалидности являлось стойкое нарушение трудоспособности, которое приводило к необходимости прекращения профессионального труда на длительный срок или значительных изменений условий труда. Занятость инвалидов осуществлялась преимущественно в рамках систем государственных специализированных предприятий, существовавших в ВОИ, ВОС и ВОГ.
В 90-е годы положение инвалидов на рынке труда и политика в отношении их занятости существенно изменились. Одним из серьезнейших явлений периода экономических преобразований стала безработица. В этих условиях особые сложности испытывают инвалиды, многие из которых оказались неконкурентоспособными на рынке труда. Однако адекватных шагов по адаптации и социальной реабилитации инвалидов практически сделано не было. Вплоть до середины 90-х годов вопросы занятости и профессиональной подготовки инвалидов регулировались отдельными указами Президента и постановлениями Правительства. Усилий для поддержания конкурентоспособности предприятий, использующих труд инвалидов (там, где действительно трудятся инвалиды), и для поддержания конкурентоспособности самих инвалидов за счет расширения возможностей образования и профессионального обучения оказалось явно недостаточно.
В результате, на протяжении 90-х годов в России продолжала сокращаться численность работающих инвалидов. Менее трети инвалидов трудоспособного возраста имеют работу. По данным Минтруда России, доля занятых пенсионеров по инвалидности в трудоспособных возрастах сократилась с 1992 по 1998 годы с 19,0% до 16,5%. Напротив, уровень и продолжительность общей безработицы (измеренной по методологии МОТ) среди инвалидов увеличивался (Таблица 3, Приложение).
Рамки реализации политики занятости и профессиональной подготовки в отношении инвалидов определяются в России следующими основными документами: законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О занятости населения в Российской Федерации», «Об образовании», Трудовым и Налоговым кодексом, а также Федеральными целевыми программами «Социальная защита инвалидов на 2000-2005 годы», «Развитие единой образовательной информационной среды (20012005)», федеральной программой развития образования и др. До сих пор самым узким местом социальной политики при этом остается ее разрозненность и отсутствие единой стратегии. Фактически мы имеем дело с отдельными социальными мерами, а не с комплексной системной концепцией.
Одним из основных направлений поддержки инвалидов и повышения их конкурентоспособности на рынке труда является профессиональная реабилитация. Разработка и внедрение системы профессиональной реабилитации инвалидов, обеспечивающей их конкурентоспособность и занятость на рынке труда, в том числе путем создания и сохранения рабочих мест для инвалидов, осуществляется Минтруда России совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ (по согласованию), ВОИ, ВОГ, ВОС и другими организациями (на конкурсной основе). Источником финансирования мероприятий в рамках данного направления выступают региональные и местные бюджеты. Проблема занятости инвалидов, так же как и вообще проблема регулирования локальных рынков труда, существенно дифференцирована по регионам. В ряде регионов существует практика создания новых структур реабилитации. Однако во многих центрах из-за недостатка кадров, занимающихся проблемой инвалидов, отсутствует полный комплекс медико-социальных мероприятий, необходимых для профессиональной реабилитации инвалидов.
В соответствии с законом о занятости реализация государственной политики содействия занятости инвалидов, а также программ профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных инвалидов возложена на государственные службы занятости при Минтруда России. Формы содействия занятости инвалидов включают: целевые программы содействия занятости, создание - 28 - дополнительных рабочих мест и специализированных организаций (включая организации для труда инвалидов), установление квоты для приема на работу инвалидов, предоставление услуг по профессиональной ориентации, а также обучение по специальным программам. Таким образом, политика занятости в основном находится в русле концепции создания специальных условий, а не разработки антидискриминационного законодательства.
На протяжении многих лет доля трудоустроенных инвалидов составляла примерно 2% от среднесписочной численности работающих. Теперь эта цифра колеблется в пределах 10-11%, учитывая, что трудоустройство бывает формальным. Особенно тяжелое положение складывается с занятостью инвалидов I и II групп, среди которых удельный вес работающих - менее 8%. Общий процент трудоустроенных инвалидов (свыше 40%) от числа обратившихся инвалидов свидетельствует о том, что инвалиды еще являются достаточно конкурентоспособными на рынке труда.
Вместе с тем, доля трудоустроенных инвалидов после завершения профессионального обучения по направлению службы занятости, начиная с 1998 года, составляет всего несколько процентов от всех закончивших такое обучение (3,6% в 2001 году). Таким образом, профподготовка и профобразование через службы занятости, оторванные от реально существующего спроса на региональных рынках труда, не являются определяющими в последующем трудоустройстве инвалидов. Значительная часть из них по завершении обучения не работают, либо многократно меняют работу. Такое положение связано также с укоренившимся мнением в службах занятости и работодателей о повышенной трудоемкости процесса трудоустройства инвалидов.
Обеспечение занятости инвалидов невозможно без создания системы учета рабочих мест, предназначенных для их трудоустройства. Однако в настоящее время в большинстве регионов страны такой учет отсутствует. Отсутствует также методика подбора видов труда и профессий для инвалидов, позволяющая осуществлять этот подбор с учетом их функционального состояния, и методика оценки рабочего места, предлагаемого инвалиду с позиций тех требований, которое оно предъявляет к здоровью человека. Трудовые рекомендации, которые являются основным медицинским заключением в этом плане, в подавляющем большинстве случаев носят общий характер, основываются на узком перечне профессий и не отражают потенциальные профессиональные возможности инвалидов. По мнению опрошенных экспертов, большинство вакансий, которые сегодня предлагаются инвалидам, - это низкооплачиваемая работа.

Наиболее распространенным средством предоставления рабочих мест тем из инвалидов, кто не способен участвовать в основном процессе занятости, являются специализированные предприятия. Процессы в переходной экономике в целом довольно негативно отразились на специализированной занятости инвалидов. Почти все специализированные предприятия испытывали трудности даже в условиях льготного налогообложения. По мнению экспертов, предприятия инвалидов не могут существовать сегодня без каких-либо форм государственной поддержки.
В большинстве случаев для работника-инвалида специализированное рабочее место представляет единственную реальную возможность получить оплачиваемую работу. В то же время для обычных предприятий, на которых существуют специализированные виды работ и рабочие места для инвалидов, - это возможность получить обученного и исполнительного работника. Государство же может снизить расходы на социальные выплаты, предоставляя людям возможность заниматься оплачиваемым производительным трудом в рамках открытого рынка труда. Поэтому в целях снижения социальной напряженности на рынке труда инвалидов, создания инвалидам дополнительных возможностей трудоустройства органы службы занятости апробируют систему выделения финансовых средств работодателям для частичной компенсации их расходов по оплате труда инвалидов. Сокращение финансирования мероприятий активной политики занятости, проводимых службой занятости, привело к сокращению финансовой помощи работодателям, создающим новые специализированные рабочие места для инвалидов и, как следствие, снижение масштабов их создания. Из интервью с инвалидом:
По программе, утвержденной Министерством труда РФ и Правительством Москвы, планируется создание 50 рабочих мест для незрячих инвалидов в различных информационных системах. По сути, это означает признание права за незрячими инвалидами на интеллектуальный труд в системе общей занятости. И сегодня уже есть пример работы незрячего инвалида с компьютером на Московской фондовой бирже.
Большим резервом в регулировании рынка труда инвалидов является их самозанятость и организация инвалидами собственного дела. Однако работа с инвалидами по обучению навыкам предпринимательства, профессиональной помощи и психологической поддержке пока не приносит ощутимого эффекта. Как показывают данные обследования НОБУС, уровень самозанятости среди инвалидов ниже, чем среди не инвалидов.
Закон о социальной защите инвалидов 1995 года послужил отправной точкой для развития идеи и реализации квотирования рабочих мест. Квота для приема на работу инвалидов устанавливается для организаций с числом занятых более 30 чел. в процентах к среднесписочной численности, но не менее 2 и не более 4%. Невыполнение квоты влечет ежемесячную плату в бюджеты субъектов РФ (ст.21). Уровень регулирования этой нормы - субъект РФ. Санкции за нарушение квот в основном незначительны, что приводит к массовому уклонению работодателей от обязательного найма инвалидов согласно квотам. Трудоустройство инвалидов на квотируемые рабочие места сдерживается также "типичными" обстоятельствами: несоответствием рабочих мест, условий работы, специальности, требованиям индивидуальной программы реабилитации, режима работы предприятия, местоположением предприятия. Создание рабочих мест для инвалидов требует от работодателя значительных экономических затрат и финансовых ресурсов, которые в большинстве случаев у него отсутствуют, в результате работодатели стремятся выделить для инвалидов наименее затратные рабочие места, малопригодные для труда инвалидов.
Важное значение для профессиональной реабилитации и трудоустройства имеет деятельность общественных организаций инвалидов, которые детально представляют себе потребности определенных категорий инвалидов, привлекают средства сторонних инвесторов и организуют различные формы занятости для инвалидов с учетом специфических возможностей и потребностей этого контингента. Поэтому государственные органы власти используют возможности помощи общественным организациям, что создает дополнительный мультипликативный эффект. Кроме того, в отличие от государственных структур, организации инвалидов большое внимание уделяют доступности окружающей среды как фактору трудоустройства инвалидов на открытом рынке труда. Через общественные организации инвалидов в российскую СПОИ проникают идеи интегрированных подходов к занятости и образованию. Пример такой деятельности - проект «Трудоустройство инвалидов: интегрированный подход», реализуемый РООИ «Перспектива» совместно с организациями инвалидов из четырех российских городов (Самара, Нижний Новгород, Тольятти и Ростов-на-Дону) при финансовой поддержке Фонда Форда. реализация 3 микро-проектов в каждом регионе.
(Д) Общественность: по 2 радио-ролика социальной рекламы в каждом городе; публичные акции и ярмарки вакансий для инвалидов; освещение проекта в СМИ.
образовательной информационной среды (2001-2005)», Государственной научной программой «Университеты России», ФЦП «Национальная технологическая база» (базовая технологическая программа «Технологии подготовки кадров для национальной технологической базы»). На протяжении нескольких лет обсуждается, но пока не принят ФЗ «Об образовании лиц с ограниченными возможностями (специальном образовании)».
Тем не менее, неравенство в образовании, начинающееся еще на уровне школы, остается важным источником уязвимости российских инвалидов (таблица 2 Приложения). У современных российских детей существуют следующие возможности получения школьного образования: обучение в специализированном классе обычной школы, обучение на дому, дистанционное обучение или обучение в специализированных школах. По данным Минздрава России, которые приводятся в отчете о Международном круглом столе «Образование - право для всех» (27.10.2003, отчет - на сайте Перспективы), в стране насчитывается более 620 тыс. детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, из которых в 2002/2003 году менее 150 тыс. обучались в общеобразовательных и средних специальных учебных заведениях. Остальные получали образование в специализированных учреждениях. Минобразования России приводит на своем сайте такие цифры: в настоящее время 1,6 млн. детей (4,5% от их общего числа) нуждаются в специальном (коррекционном) образовании, но только 45% из них интегрированы в образовательную среду. Среди обучающихся в системе специального образования 56,2 тыс. - это дети- инвалиды.
Основным препятствием для интеграции инвалидов в общество остается неприспособленность окружающей среды (отсутствие пандусов, специальных дверей, транспорта, архитектурная неприспособленность школ для детей-инвалидов), в результате, образование в основном реализуется в специализированных учреждениях или на дому. Региональные эксперты отмечают более низкое качество получаемого на дому образования. Поскольку в наследство от советской системы образования Россия получила хорошо отлаженную сеть специализированных учреждений начального, общего и среднего образования, преимущество отдается этой форме обучения. По оценкам экспертов, «в специальных классах, организованных в общеобразовательных школах, учится меньше детей, чем в специальных учебных заведениях», хотя «обучение в специальном учебном заведении почти всегда означает, что ребенок живет вне семьи, что создает дополнительные трудности для ребенка, в том числе и психологические». Существует региональная дифференциация по наличию программ развития общего образования для всех и финансовым ресурсам для их реализации.
Хотя перечисленные выше нормативные акты предполагают в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья создать «дружественную среду», условия, позволяющие им получать образование наравне и того же качества, что и другим учащимся, вероятны материальные трудности на пути обеспечения физической доступности школ для детей-инвалидов, т.к. около 5% школьников в РФ обучается в общеобразовательных школах, находящихся в аварийном состоянии, а в школах, требующих капитального ремонта, — 50% детей. Еще 13% детей учатся в школах, имеющих не все виды благоустройств (водопровод, центральное отопление, канализацию). В селе ситуация еще хуже.
Федеральные программы де-юре декларируют равенство доступа к образованию для всех групп. Принципы получения общего образования в них представлены в духе международной концепции «общего русла». Однако на этом уровне все и заканчивается: в рамках развития начального профессионального образования предполагается развивать специальные образовательные перечень, стандарты, планы и программы, а также специальный перечень профессий для лиц с ограниченными возможностями здоровья. В рамках среднего специального и высшего образования инвалиды как особая социальная категория вообще пропадает.
Вместе с тем, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.01.2000 № 36 «О федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы», осуществляется создание и оснащение 5 модельных центров среднего и высшего профессионального образования и другие меры по профессиональной реабилитации инвалидов.
Формы получения высшего профессионального образования инвалидами включают: специальные отделения в вузах, специализированные вузы для инвалидов, Центры подготовки инвалидов для поступления в вуз, Центры психолого-педагогической помощи инвалидам, обучающимся в вузах. В 2001 году в 299 вузах системы Минобразования РФ обучались 11073 студента-инвалида. При этом в период с 1996 до 2003 удельный вес инвалидов среди студенчества увеличился с 0.08 до 0.4%. Число обучающихся студентов распределено по вузам неравномерно.
В 2000 году специализированные (сегрегированные) программы для инвалидов реализовывались при государственной поддержке в трех вузах: Московский институт- интернат для инвалидов с нарушением опорно-двигательной системы, Государственный специализированный институт искусств (Москва) и Институт социальной реабилитации Новосибирского государственного технического университета (Новосибирск). Отдельные группы с частичной интеграцией действуют в Московском государственный техническом университете имени Н.Э.Баумана (Москва), Российском государственном педагогическом университете имени А.И.Герцена (Санкт-Петербург) и Московский педагогический государственный университет (Москва).
Однако, как отмечают эксперты, большинство вузов России не обеспечены даже минимальными условиями, необходимыми для обучения в них инвалидов. Эти условия касаются архитектуры зданий и аудиторий, дверных проемов и лестниц, мебели и оборудования, обустроенности столовых, библиотек и туалетов, отсутствия комнат отдыха и стульев в коридорах, медицинских кабинетов необходимых для повседневных нужд некоторых студентов-инвалидов.
В большинстве вузов не ведется работа с преподавателями и студентами по вопросам обучения инвалидов; не предоставляется никаких программ переподготовки или повышения квалификации преподавателей, работающих с инвалидами. В качестве критериев отбора педагогов выдвигаются моральные качества. В свою очередь, как показало исследование доступности высшего образования для инвалидов, сами преподаватели считают вопрос переподготовки и разработки специальных методик актуальным. Дистанционное обучение реализуется в нескольких вузах.
Из-за недостатка финансовых средств сокращаются возможности профессионального обучения инвалидов в образовательных учреждениях профессионального образования системы Министерства труда и социального развития РФ. Специальные учебные заведения не обеспечивают подготовки инвалидов на уровне, гарантирующем их конкурентоспособность, а некоторые из них готовят специалистов, которые заведомо оказываются невостребованными. В значительной мере это обусловлено следующими причинами:
• специалисты МСЭК, которые сегодня осуществляют профессиональную ориентацию инвалидов, не владеют информацией о показаниях и противопоказаниях к приему в высшие и другие образовательные учреждения, ориентируясь на пожелания самих инвалидов;
• инвалиды не имеют доступа к информации о показаниях и противопоказаниях к приему в образовательные учреждения;
• 68% инвалидов считают специальные образовательные учреждения системы социальной защиты населения непрестижными и не дающими перспектив для последующего трудоустройства;
• образовательные учреждения не приспособлены для инвалидов, чьи психосоматические возможности требуют особой инфраструктуры помещений, специального оборудования учебных мест и специальной методики обучения. Ввиду этого круг профессий, которым могут быть обучены инвалиды, сужается и субъективно формируются противопоказания для приема в образовательные учреждения;
• неразвитость региональной сети профессиональных образовательных учреждений (в России функционирует 30 таких учреждений). В результате обучение в них связано для инвалида с переездом из места постоянного жительства, что не всегда приемлемо.
Объемы профессионального обучения безработных инвалидов при посредничестве службы занятости снижаются. Служба занятости проводит профессиональное обучение инвалидов в учебно-курсовых комбинатах, учреждениях начального и среднего профессионального образования, в специализированных учебных заведениях. Профессиональное обучение осуществляется преимущественно по профессиям (специальностям), требующимся на рынке труда и под конкретные рабочие места. Очевидна узость профилей профессиональной подготовки инвалидов. Среди специальностей отсутствуют относительно престижные для молодежи профессии, доступные для большей части инвалидов.
При обучении инвалидов в неспециализированных учебных заведениях чаще всего используется индивидуальный метод обучения. Что касается обучения инвалидов 1-й и 2- й групп, то оно преимущественно проводится специализированными учебными и учебно- производственными учреждениями.

2.5. Российские молодые инвалиды: социальный портрет и политика

Молодые люди с инвалидностью не выделяются как особый объект социальной политики ни в сфере занятости, ни образования, ни в молодежной политике в целом, ни даже в статистике.
Социально-демографические характеристики молодых людей-инвалидов. К сожалению, исходя из данных государственной статистики, невозможно оценить, сколько молодых инвалидов в России. Такая оценка получена нами на материалах обследования НОБУС (таблица 1, Приложение). В возрастах от 15 до 35 лет в России около 1 млн. инвалидов. Доля инвалидов растет от 2% в возрасте 15-19 лет до 3 процентов в возрасте 30-34 года, большинство из них (2/3) - мужчины. Структура инвалидности по группам тяжести по данным НОБУСа не очень устойчива. Тем не менее, очевидно, что самая многочисленная - вторая группа (свыше 43%), а затем - третья (около 30%). С точки зрения проведения политики интеграции МЛИ в общество, большое значение время наступления инвалидности. Одна четверть инвалидов в возрасте 20-24 года - инвалиды с детства, остальные - получили инвалидность после 18 лет.
Дискриминация, которая существует в обществе по отношению к инвалидам, отчетливо прослеживается по социальным характеристикам.
Уровень образования молодых людей-инвалидов гораздо ниже, чем у не инвалидов (таблица 2, рис.1, Приложение). Практически все, кто имеет начальное образование в возрастах старше 20 лет, - это инвалиды. Наоборот, доля молодых людей с высшим образованием среди инвалидов в 2 раза ниже. Даже доля, окончивших ПТУ, среди 20- летних инвалидов ниже. Положение в сфере образования не изменилось с 1994 г. по 2001 г. Вдвое меньше и денежные доходы МЛИ по сравнению с их сверстниками не инвалидами (по данным микропереписи 1994 г.).
Более низкие доходы МЛИ - прямое следствие барьеров в доступе к приносящей доход деятельности, в том числе к хорошо оплачиваемой занятости. Статистика занятости МЛИ не публикуется. Вместе с тем, по данным выборочного обследования населения по проблемам занятости, средняя продолжительность поиска работы всеми инвалидами устойчиво превышает аналогичный показатель для всех безработных. В 2001 году она составляла 11,5 месяцев против 8,2 месяцев для всего контингента безработных (Таблица 3, Приложение). Две трети безработных инвалидов (измеренных по методологии МОТ) искали работу свыше года. Аналогично, по данным Минтруда о завершенной зарегистрированной безработице, средняя продолжительность завершенной безработицы составила в 2001 году 5,3 месяцев для всех зарегистрированных безработных, 4,4 месяца для молодежи 16-29 лет и 6,1 месяцев для безработных инвалидов. По данным установочного этапа обследования НОБУС, уровень занятости МЛИ в возрасте 15-24 лет оказался весной 2002 года равен 8,8% против 29,3% в группе здоровых сверстников. При этом среди всего контингента инвалидов наименьший уровень занятости наблюдается у инвалидов с детства, что, видимо, является следствием их более низкого образования и социальной адаптированности. Более низкий уровень образования МЛИ отражается в профессиональной структуре их занятости: среди МЛИ значительно больше, чем среди их здоровых сверстников людей, занятых на рабочих профессиях, в том числе много неквалифицированных рабочих.
Формирование брака - огромная проблема для многих МЛИ. Среди них в 2-3 раза больше холостых и вдвое меньше состоящих в браке (рис.2, Приложение). Одиноко проживающих (отдельно от родителей или других родственников) среди них также вдвое меньше. Это говорит об их значительной несамостоятельности и зависимости от опеки родных. Неудивительно поэтому, что домохозяйства, в которых проживают инвалиды отличаются большим размером и сложным составом (наличием нескольких поколений и/или родственников по боковой линии).
Анализ домохозяйств с инвалидами также показал:
Более низкую социальную мобильность инвалидов, которая проявляется в меньшей интенсивности отделения инвалидов от семьи своих родителей и своих родственников.
Более низкая мобильность родственников инвалидов. Ввиду необходимости ухода за инвалидом, один или несколько его родственников в той или иной мере также ограничены в возможности покинуть семью или домохозяйство инвалида.
Тягу инвалидов к своим родственникам. Инвалиды, оказавшиеся одинокими, например, после развода или овдовения, имеют большую склонность вернуться в семью своих родителей или других родственников.
"Притяжение" инвалидов друг к другу. Оно проявляется, например, в том, что такое явление как наличие четырех и более инвалидов в одном домохозяйстве, которое по расчетам крайне маловероятно, фактически наблюдается. Следовательно, для таких маловероятных событий наблюдаемое число событий превышает расчетное (ожидаемое при равномерном распределении вероятности) в десятки и даже сотни раз. Утрируя, можно сказать, что инвалидность одного из супругов «увеличивает» в несколько раз вероятность того, что и другой супруг будет инвалидом. На самом деле, это может свидетельствовать о социальной изоляции инвалидов, в результате которой они вступают в брак преимущественно друг с другом.
Все приведенные социальные характеристики указывают на то, что МЛИ в России - это совершенно специфическая группа не только в населении, но и среди взрослых инвалидов, ибо в более старших поколениях социальные различия между инвалидами и не инвалидами сглаживаются и даже исчезают. Из этого краткого анализа можно сделать следующие выводы относительно построения эффективной политики социальной интеграции МЛИ:
1. Признаки социальной дискриминации особенно ярко проявляются в отношении молодых людей-инвалидов. Возраст должен учитываться как одно из самых важных измерений при выработке стратегии, направленной на равные возможности инвалидов.
2. Не столько социальные институты, сколько домохозяйство является реальной опорой для инвалидов. В то время как, домохозяйство полностью выпадает как объект ныне действующей социальной политики в отношении инвалидов, индивидуальный подход к определению адресной социальной поддержки инвалида должен учитывать его микросоциальную среду - семью и домохозяйство.
3. Низкий образовательный и профессиональный статус таких инвалидов требует специальных программ профессиональной подготовки и переподготовки, а также по повышению их образования и квалификации.
4. Значительная (свыше четверти) доля инвалидов первой, самой тяжелой, группы, а также крайне высокая среди МЛИ смертность (превышающая в 3 и более раз смертность не инвалидов в этих возрастах) требует специальной медицинской программы реабилитации.
Политика в отношении МЛИ. Положение молодых инвалидов усугубляется тем, что в государстве отсутствует целостная политика их образования и занятости. Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 гг.)» не выделяет молодых инвалидов как социальную группу, требующую особого внимания. Реализация же образовательной политики, политики занятости и социальной защиты молодых инвалидов, регулируемая различными документами и ведомствами, для того, чтобы быть успешной, предъявляет высокие требования к ее координации.
Недостаточная координация реализуемых федеральных целевых программ, как и противоречия между целями социальной поддержки (в конечном случае позволяющей инвалидам существовать на пособия) и интеграции инвалидов в общество, создают барьеры для эффективного включения российских МЛИ в общество.
Основным барьером для жизнедеятельности МЛИ остается первичная недоступность окружающей среды, которая сужает возможности их образования и занятости:
Из интервью с молодым инвалидом: "Единственное, что меня беспокоит - это моя будущая работа. У меня нет уверенности, что инвалид может хорошо устроиться. Я бы предпочла надомную работу, потому что трудно передвигаться... Из основных потребностей инвалида я бы назвала пандусы в городе. Они нам совершенно необходимы. Со всем остальным можно справиться самостоятельно. "
Вместе с тем, активную роль играют общественные организации инвалидов, многие из которых рассматривают МЛИ как целевую аудиторию. В частности, можно упомянуть такие ассоциации общественных организаций МЛИ, как Российская ассоциация незрячих студентов и специалистов, Ассоциация молодых инвалидов России "Аппарель", РООИ «Перспектива» и пр.

III. Выводы и рекомендации

3.1. Выводы

1. Закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 1995 г. провозгласил новые подходы к формированию социальной политики по отношению к инвалидам. Объявленные в отношении инвалидов цели по полному признанию их как полноправных членов общества противоречат исторически сложившейся политике, ориентированной на их изоляцию от общества. Анализ показал, что внедрение новых принципов политики в отношении инвалидов, не подкрепленных реальными механизмами, не привело к реальному улучшению положения инвалидов в обществе. Таким образом, необходимо формирование целостной концепции политики в отношении инвалидов. Эта политика должна быть вписана в существующий социально-экономический контекст, и, в частности, учитывать инерционность изменения общественного сознания и дороговизну мероприятий.
2. Реализуемая политика занятости в отношении инвалидов в основном находится в русле концепции создания специальных условий, а не разработки антидискриминационного законодательства. При этом низкий уровень экономической активности инвалидов, высокие показатели долгосрочной (свыше года) безработицы и низкие - трудоустройства свидетельствуют о неэффективности реализуемой политики занятости в отношении инвалидов.
3. Образование инвалидов осуществляется преимущественно в сегрегированной форме: в специализированных учреждениях, классах, на дому. Специальные учебные заведения не обеспечивают подготовки инвалидов на уровне, гарантирующем их конкурентоспособность, а некоторые из них готовят специалистов, которые заведомо оказываются невостребованными. Уровень образования инвалидов гораздо ниже, чем у не инвалидов. Очевидна узость профилей профессиональной подготовки инвалидов.
4. Разрабатываются модельные программы интегрированного образования и занятости инвалидов на открытом рынке труда, однако реальным и главным барьером на пути участия инвалидов в этих программах выступает первичная недоступность окружающей среды.
5. В настоящее время статистика в отношении инвалидов собирается различными ведомствами. Объектом статистической отчетности являются не инвалиды, а деятельность учреждений, обслуживающих инвалидов. Это становится труднопреодолимым препятствием для принятия решений в СПОИ и существенно затрудняет выработку единой стратегии действий в отношении инвалидов.
6. В статистике инвалидности игнорируется такая важная характеристика как возраст инвалида, что приводит к недостатку статистических данных, в частности, о молодых людях с инвалидностью, которые не выделяются в качестве особой социальной группы. Практически отсутствует информация об их образовании и образовательной активности, а также о положении на рынке труда (например, данные Минобразования по статистике поступающих в вузы, агрегированы, и из них трудно выделить молодых инвалидов).
7. Анализ данных выборочных обследований показал особое положение молодых инвалидов как по отношению к молодежи вообще, так и ко всем инвалидам. По отношению к здоровым сверсткам и инвалидам более старших трудоспособных возрастов МЛИ отличает значительно более низкий уровень образования и трудовой активности. При этом интервью с инвалидами показывают, что МЛИ - это наиболее активная в социальном и экономическом отношении группа.
8. Положение молодых инвалидов усугубляется тем, что в государстве отсутствует целостная политика их образования и занятости. Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 гг.)» не выделяет молодых инвалидов как социальную группу, требующую особого внимания.
9. Активную роль в реализации политики по отношению к инвалидам вообще, и МЛИ, в частности, играют общественные организации инвалидов. Они выступают проводниками идей социальной интеграции инвалидов и применения новых технологий в этих целях.
Из сказанного выше следует, что:
1. Цель социальной политики в отношении инвалидов (СПОИ) - изменить отношение общества к инвалидам, которое приводит к дискриминации инвалидов. Необходимо расширить институциональные рамки реализации СПОИ, включив в число активных субъектов такой политики организации инвалидов, некоммерческие организации, предоставляющие социальные и другие услуги, работодателей, профсоюзы и других представителей гражданского общества.
2. Социальное законодательство в отношении инвалидов должно строиться на взвешенном подходе и не быть перегруженным социальными льготами и бенефициями, которые не имеют прямого отношения к специфике этой социальной группы, но могут привести к неконтролируемогому росту ее численности. В ряде случае необходим отказ от уже действующих законодательных норм, создающих искусственные стимулы для регистрации инвалидности.
3. Следует учитывать опыт «ловушек», с которыми столкнулись развитые страны, реализующие новый подход к СПОИ. Все меры политики занятости инвалидов, предполагающие финансовое стимулирования работодателей или инвалидов (льготы на налоги, бесплатные кредиты для развития малого бизнеса и т.п.), должны приниматься с особой осторожностью (вводиться сначала ограниченно, проверяться).
4. Закрепляя за инвалидами систему прав, льгот и компенсаций необходимо одновременно наделить их и равными, по сравнению со здоровыми людьми, обязанностями в отношении общества. А это означает, что приоритетными, наряду с нормами о материальном обеспечении (пенсиями, пособиями, льготы) должны стать нормы, безоговорочно обеспечивающие инвалидов работой и соответствующим, в том числе, профессиональным образованием. Практика показывает, что часто нет смысла создавать особые институты, программы для молодых инвалидов, но следует использовать и адаптировать имеющиеся инструменты политики образования и занятости к специфическим потребностям данной социальной группы.
5. Одновременно следует рассмотреть возможность использования новых технологий (компьютеры, Интернет и другие электронные технологии) для расширения возможностей доступа молодых инвалидов к информации, образованию и занятости.
6. Выделение МЛИ как целевой группы СПОИ в какой-то мере отклоняется от целостного подхода интеграции инвалидов в общество. Однако, это правомерно с точки зрения декларируемого в этом подходе принципа доступности. Учитывая низкую эффективность СПОИ в России, а также то, что МЛИ - наиболее перспективная социальная группа с точки зрения их интеграции в обществе, разработка специальной программы социальной интеграции МЛИ целесообразна. Эта политика должна быть дифференцирована. Основными критериями такой дифференциации должны выступать время наступления и тяжесть инвалидности.

3.2. Рекомендации

A1. Информация

• Инвалиды должны стать объектом статистического изучения и отчетности.
• Статистическая отчетность должна быть организована таким образом, чтобы сделать возможным анализ инвалидов по основным социально-демографическим группам (возраст, пол, группа инвалидности и пр.).
• Инвалиды как особая социальная группа должны выделяться в статистике Минтруда и Минобразования России.
• Необходимо консолидировать всю статистическую информацию об инвалидах в едином центре, например, в Минтруда России.

A2. Доступность среды

• Общая для всех категорий инвалидов стратегия состоит в том, чтобы разбить барьеры: (а) физической среды (мобильность); (б) информационные (информационные и коммуникационные технологии); (в) повысить эффективность медицинской реабилитации, способствование быстрому внедрению новых генных биотехнологий и новых материалов.
• При этом мы выделяем доступность среды: первичную (физической среды) и вторичную (в частности, досуг, образование, занятость и пр.). В условиях ограниченности финансовых ресурсов приоритет должен быть отдан обеспечению первичной доступности. Реализация этой задачи невозможна без изменения отношения общества к инвалидам.
• Следовательно, информационная кампания по формированию позитивного восприятия инвалидов должна стать частью программы расширения доступности среды.

A3. Образование

• В перспективе Россия должна стремиться к созданию системы многоуровневого интегрированного образования.
• Достижение этой цели невозможно без изменения установок педагогов, а также организации специальной подготовки учителей, направленной на развитие умений и навыков обращения с инвалидами.
• Такая подготовка, а также консультирование учителей инклюзивных школ возможны на базе ресурсных центров, созданных при (на основе) специализированных школ. Эффективность профессиональной подготовки педагогов будет выше, если осуществлять ее с привлечением инвалидов.
• Профессиональное обучение и подготовка инвалидов должны осуществляться по более широкому перечню вакансий и учитывать потребности региональных и локальных рынков труда.
• Для улучшения возможностей выхода МЛИ на рынок труда необходимо создать институт «советников», сопровождающих молодого инвалида от школы до момента трудоустройства, осуществляющих профориентацию МЛИ и взаимодействие между инвалидом, его семьей, учебным заведением и работодателями.
• Учитывая ограниченность бюджетных ресурсов, следует усилить работу по привлечению внебюджетных источников финансирования политики в отношении образования инвалидов, включая различные неправительственные стипендии, гранты от работодателей и пр.

A4. Занятость

• Необходимо рассматривать общую форму занятости как лучший способ содействия занятости инвалидов. Это ключевой принцип. Политика правительства и практика работодателей должны гарантировать, что все претенденты, в том числе и инвалиды, на участие в процессе занятости, на места обучения и профессиональное развитие получат равные права, что в свою очередь гарантирует истинно равные возможности всем гражданам независимо от возраста и состояния здоровья. Необходимо использовать различные средства для того, чтобы дискриминационные и другие препятствия к процессу занятости были преодолены, включая чисто информационные барьеры.
• В разработке и реализации политики занятости в отношении инвалидов должны принимать участие все акторы рынка труда (государство, службы занятости, профсоюзы, работодатели).
• Поскольку эффективность политики занятости в отношении инвалидов зависит от эффективности общей политики занятости, необходимы шаги по ее реформированию, в том числе в отношении молодежи (и МЛИ как часть молодежи).
• Специализированные предприятия должны быть сохранены, но не должны являться основным решением проблемы. Для повышения заинтересованности работодателей в создании специальных рабочих мест для инвалидов на обычных предприятиях, необходимо разработать систему инструментов их финансовой поддержки.
• При рекомендации тех или иных видов труда инвалидам недостаточно руководствоваться только имеющимися у них образованием и профессиональной подготовкой. Рабочее место, которое предоставляется инвалиду, должно соответствовать его функциональным возможностям и быть не противопоказанным по состоянию здоровья. В связи с этим информация о рабочих местах для трудоустройства инвалидов должна состоять из двух частей: (1) социально- экономические параметры рабочего места; (2) факторы трудовых ограничений, обусловленные содержанием и условиями трудовой деятельности.
• Реализация комплексной политики занятости в отношении инвалидов потребует привлечения множественных источников финансирования, в том числе неправительственных.
• Для молодых инвалидов необходимы специальные инструменты политики занятости и трудоустройства, учитывающие их первый выход на рынок труда. В качестве дополнения программ профориентации возможна организация системы стажировок для МЛИ (например, при взаимодействии НПО и работодателей).

A5. Новые технологии

• Создать специальную программу по быстрому внедрению новых материалов и биотехнологий для медицинской реабилитации.
• Использовать компьютерные и электронные технологии для развития дистанционного обучения, консультирования инвалидов, расширения перечня профессий, по которым осуществляется профессиональная их подготовка и социализации МЛИ.
• При участии инвалидов и организаций инвалидов создать базы данных образовательных учреждений и трудовых вакансий для инвалидов — от федерального до локального уровня.

A6. Администрирование

• Выстроить логически непротиворечивую систему выплат, финансовой и материальной поддержки самих инвалидов и содействующих им лиц и организаций. Важнейшее свойство системы - прозрачность. Публиковать ежегодный подробный финансовый отчет.
• Создать координирующий орган при Правительстве или Президенте, позволяющий объединить усилия по интеграции инвалидов: в сфере медицинской реабилитации (Минздрав), профессиональной (трудовой) и социальной реабилитации (Минтруд), профессиональной подготовке (переподготовке) и образования (Минтруда и Минобразования), градостроительства, развития транспорта (для устранения барьеров в инфраструктуре).
• Создать исследовательские центры по реабилитации и тренингу (Федеральный центр и 10 региональных - по числу федеральных округов) и центр по распространению (результатов) исследований инвалидности.

Приложение

Приложение 1. Обзор политики инклюзивного образования по странам

Дания - лидер в области реализации политики общего русла. В сфере образования и профпообучения действует система кураторства. Кураторы ведут детей-инвалидов с 13 лет и отвечают за их профессиональную ориентацию и подготовку, доступны для индивида и членов его семьи в период всего перехода от учебы к работе. Молодые безработные люди, включая инвалидов, в возрасте до 25 лет обязаны участвовать в обучающих курсах в течение 18 месяцев. Несмотря на все усилия, сохраняется проблема перехода от системы образования и профподготовки к собственно занятости.
Германия. Оценка проф. способностей и проф. пригодности - в специализированных обучающих центрах. По результатам составляется ИПР. Профессиональное обучение - в рамках официально признанного тренингового центра на предприятии. Официально признанное проф.обучение - специально приспособлено к нуждам инвалидов, подтверждается сертификатом. Обучение на общих основаниях - на предприятии. Специальные центры (47 центров на 14500 позиций для начального проф.обучения - для молодых инвалидов; трудоустройство - 60-80%).
Приоритеты: кооперация между школами и институтами проф.обучения; улучшение сети и связей между школами, родителями, социальными работниками и преподавателями; развитие национальных некоммерческих агентств по проф. обучению и трудоустройству; новые технологии в обучении; обучение на молодых предприятиях и поддержка в создании собственного дела.
Испания: проф. подготовка на рабочем месте от 3 мес. до 3 лет с последующим заключением контракта на этом же предприятии, работодатель получает грант. Помимо этого действуют еще две национальные программы обучения рабочим профессиям. Существует национальный банк вакансий для слепых.
Приоритеты: новые подходы к интеграции на рынке труда, улучшение взаимодействия и координации между образованием, проф. подготовкой и рынком труда; меры, стимулирующие самозанятость и межрегиональное сотрудничество. Проблемы - высокая безработица среди молодых инвалидов и высокая доля бросающих школу среди них.
Великобритания: программа «Молодежный старт», адресованная всем молодым людям до 20 лет, как правило, без квалификации и вступающим на рынок труда. В рамках этой программы поддерживается: развитие улучшенных программ проф.обучения и создания возможностей занятости для молодежи, особенно тех, у кого низкий уровень образования; или тех, кто длительно безработный; развитие инновационных программ проф. обучения.

Приложение 2. Статистика инвалидов

Таблица 1. Численность* и доля инвалидов в возрасте от 0 до 35 лет по обследованию НОБУС (2001 г.)

* оценка.

Источник: собственные расчеты по материалам установочного этапа обследования НОБУС (Госкомстат РФ).

Таблица 2. Сравнение инвалидов и не инвалидов по уровню образования, НОБУС (отношение доли инвалидов с данным уровнем образования к доле не инвалидов)

Источник: собственные расчеты по материалам установочного этапа обследования НОБУС (Госкомстат РФ).

Таблица 3. Распределение общей численности безработных по продолжительности поиска работы (по данным выборочного обследования населения по проблемам занятости; в процентах)

Рисунок 1. Соотношение доли инвалидов с данным уровнем образования и в данном возрасте к доле неинвалидов по микропереписи 1994 г.

Рисунок 2. Соотношение доли инвалидов в данном брачном состоянии и в данном возрасте к доле не инвалидов по микропереписи 1994г.