Трудоустройство

Глава 1. Новиков М.Л. Идеологические и экономические походы к созданию и реализации государственной социальной политики в отношении трудовой занятости людей с инвалидностью

Автор материала: Новиков Михаил Леонович

В главе рассматриваются методы и формы решения проблемы трудовой занятости людей с инвалидностью и их взаимосвязь с моделями экономики и государственной социальной политики, принятыми в разных странах. Правильно выстроенная социальная политика по отношению к данной группе населения позволяет достичь не только гуманистического, но и экономического эффекта, а, значит, является не только затратной, но и выгодной для государства формой инвестирования общественных ресурсов. В разных странах используются разные подходы, основанные на политической и идеологической доктринах, выработанных по отношению к инвалидам. В России со стороны государства применяются только устаревшие и доказавшие свою неэффективность подходы и методы, и практически не учитывается ведущий мировой опыт.

1.1 Принципы построения государственной социальной политики по отношению к людям с инвалидностью

Структура, принципы организации, механизмы функционирования социальной сферы в решающей степени определяются характером социальной политики, проводимой государством. Социальная политика, в свою очередь, определяется общественно-политическим строем общества, задающим определённую систему социальных приоритетов. Реализация этих приоритетов и составляет главное содержание любой социальной политики. Очевидно, что определённым системам социальных приоритетов адекватны определённые системы трудового законодательства, здравоохранения и образования, социальной защиты населения и т.д.
Социальная политика в узком смысле есть не что иное, как перераспределение (на основе действующего законодательства) финансовых ресурсов между различными социальными группами населения, отраслями народного хозяйства с использованием механизмов государственной налоговой и бюджетной системы. В этом социальная политика исчерпывается чисто социальными решениями и мероприятиями, связанными с обеспечением развития отраслей социальной сферы на основе бюджетного финансирования и поддержкой тех слоёв общества, которые, в силу своего специфического положения, не в состоянии активно функционировать в рамках существующих общественных отношений. К таковым в период Советского Союза, безусловно, относились и люди с инвалидностью. Их было принято воспринимать исключительно как пассивный элемент общества и экономики, требующий содержания за счёт другой части населения.
Переход к новому общественно-политическому строю привёл к кардинальному изменению социальной политики в постсоветском обществе и вследствие - изменению всей его социальной сферы. Меняются приоритеты и принципы построения социальной сферы, отношение к различным социальным группам и система их социальной защиты.
Саму государственную социальную политику можно понимать как стратегию влияния государства на индивидуальное поведение инвалидов, а также государственные и корпоративные стратегии управления ресурсами с целью формирования социальных условий таким образом, чтобы они становились пригодными для жизни людей с инвалидностью. В современном обществе социальная политика по отношению к людям с инвалидностью должна выполнять следующие основные две функции:

1. Стабилизационная функция, которая способствует улучшению социального положения данной категории населения (повышение занятости и доходов),
2. Интеграционная функция, которая обеспечивает включение людей с инвалидностью в общественную жизнь, а, следовательно, единство общества на принципах социального партнёрства и социальной справедливости.

Одной из важнейших задач социальной интеграции является обеспечение защиты и полной интеграции обездоленных и уязвимых групп и отдельных лиц в экономическую жизнь и жизнь общества, в том числе на основе всеобщего и равного доступа к образованию, информации, технологиям и «ноу-хау». В русле этого подхода находится политика выравнивания возможностей для людей с инвалидностью, отстаиваемая ООН и другими международными организациями. Поворотным моментом в развитии новой социальной политики в отношении лиц с инвалидностью стало признание инвалидности в качестве социального, формируемого обществом, явления.
Отметим, что построенная на таких принципах социальная политика по отношению к людям с инвалидностью создаёт благоприятные условия для устойчивого развития экономики страны, увеличения спроса населения на товары и услуги, расширения налоговой базы, увеличения объёма средств, направляемых на социальные нужды и развитие социальной сферы, и, в конечном счёте, обеспечивает социально-политическую стабильность в обществе. То есть, необходимо превратить данную категорию населения в полноправных участников социальной и экономической жизни - в полноценных налогоплательщиков. Расширение доступа людей с инвалидностью к образованию и трудоустройству имеет огромный экономический эффект, поскольку их человеческий капитал преобразуется в источник будущего экономического роста государства, снижаются расходы путем улучшения возможностей их трудоустройства. Ограничения в доступе к занятости выступают основной причиной бедности находящихся в трудоспособном возрасте людей с инвалидностью. Обозначенный экономический эффект заключается в сокращении нищеты, а это уже социальный эффект, так как он связан с поощрением социальных связей и поощрения включенности инвалидов в общественную жизнь. Что, в свою очередь, превращает его в политический эффект, ведь инвалиды, таким образом, в меньшей степени зависят от льгот и поддержки государства.

1.2 Взаимосвязь социальной политики и экономической модели государства

Проблема активности социальной политики и её взаимодействия с экономической политикой имеет принципиальное значение и с точки зрения ближайших и отдалённых перспектив нашего общества, системы ценностей, норм морали. С учётом этого ещё более очевидна важность той системы социальных приоритетов, из которой исходит социальная политика. По своей природе социальная политика (как в узком, так и в широком смысле) производна, ибо её характер определяется за пределами социальной сферы. Она является конкретным воплощением определённой политической и идеологической доктрины и формируется той экономической моделью, которая утверждается в обществе. Поскольку экономические модели различны, как и соответствующие идеологические и политические доктрины, различны и модели социальной политики. Каждое общество формирует своё отношение к людям с инвалидностью, и, в зависимости от этого отношения, от того, какое место оно отводит им в социальной и экономической жизни, государство выстраивает социальную политику в отношении данной категории населения.
Итак, каждая страна с учётом своей специфики формирует собственную социальную политику, вместе с тем существуют некоторые общие особенности, которые позволяют выделить несколько моделей социальной политики, отличающихся рядом устойчивых отличительных черт. Кроме того, в современном глобализующемся мире постепенно утверждаются некие нормативные модели - общие мировые социальные стандарты, общие подходы к постановке социальных проблем. Сейчас, когда Россия пытается найти собственную модель социального развития и отношения к людям с инвалидностью, важно учитывать общемировые тенденции вкупе с национальным опытом других стран, что в той или иной степени может быть внедрено и в нашем государстве.
В современной литературе используются несколько типологий социальной политики - в зависимости от параметров сравнения. Наиболее популярна сейчас классификация моделей социальной политики, разработанная Г. Эспинг-Андерсоном: либеральная, консервативная и социал-демократическая. Целью социальной политики в отношении категории людей с инвалидностью должно стать обеспечение условий, в которой они смогут в полной мере реализовать свою роль в обществе, особенно - в меру своих возможностей - на рынке труда.

1.2.1 Либеральная модель

Либеральная модель основана на доминировании рыночных механизмов. Социальная помощь оказывается в рамках определённых минимальных социальных потребностей по остаточному принципу бедным и малообеспеченным слоям населения, не способным самостоятельно добыть средства существования. Таким образом, государство несёт хоть и ограниченную, но, тем не менее, всеобщую ответственность за социальное обеспечение всех граждан, которые оказываются неспособны к эффективному самостоятельному экономическому существованию. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США. По отношению к людям с инвалидностью здесь, в основном, развиваются антидискриминационные меры, направленные на создание инвалидам равных условий и прав с другими гражданами. У работодателей (кроме государственных структур, выступающих в роли «образцового» работодателя, обязанных трудоустраивать в первую очередь людей с инвалидностью, а также компаний, получающих средства из государственного бюджета) нет обязательств трудоустраивать инвалидов. Но существует запрет дискриминировать людей с инвалидностью при приёме на работу и дальнейших трудовых отношениях. Эти правовые акты запрещают работодателям отказывать людям в приёме на работу, руководствуясь своими предубеждениями и отличительными особенностями соискателей, такими как пол, национальность, цвет кожи, конфессиональная принадлежность, сексуальная ориентация и наличие инвалидности. Это означает определённые процессуальные ограничения для работодателя, например при проведении собеседования не могут задаваться специфичные вопросы в отношении здоровья соискателя, если подобные вопросы не будут задаваться другим претендентам. Также нельзя создавать дополнительные требования к вакансии, которые сознательно ущемляют возможности людей с инвалидностью по сравнению с другими гражданами, если только это не является необходимым компонентом служебных обязанностей (например, наличие водительских прав или умение быстро передвигаться по городу на общественном транспорте). Ну и, конечно, при проведении собеседования должны обеспечиваться равные возможности для доступа ко всем материалам и элементам общения с работодателем (приглашение сурдопереводчика, перевод материалов на язык Брайля и т.д.).
В целом, такие меры, как антидискриминационное законодательство в отношении инвалидов, доказали свою эффективность. Но необходимо учитывать, что эти меры могут действовать только в условиях развитой правовой и судебной системы, когда соответствующие государственные, общественные структуры и граждане имеют возможность контролировать выполнение законов. В случае нарушения законов должна быть возможность обжаловать сложившиеся спорные ситуации в административном (в специально созданных комиссиях) и судебном порядке. При этом люди с инвалидностью могут претендовать не только на решение возникшей проблемы, но и на значительные финансовые выплаты за моральный ущерб и упущенную экономическую выгоду.

1.2.2 Консервативная модель

Консервативная модель, действующая в центральных европейских государствах, построена на взаимных страховых обязательствах между работодателями и наёмными работниками (так называемыми социальными партнёрами), и на принципе трудового участия, когда труд определяет последующее социальное обеспечение. При невысокой степени налогового перераспределения в рамках этой модели в сложном положении оказываются те слои населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты и поэтому не имеют страховок. Эти слои могут рассчитывать на поддержку местных властей и частных благотворительных организаций. Страной, где максимально реализованы принципы консервативной модели, является Германия, которая первой в мире ввела систему страхования, после того как канцлер Бисмарк добился принятия страхового законодательства. В отношении трудовой занятости людей с инвалидностью используются в основном методы квотирования рабочих мест. На работодателей государство законодательным путём накладывает обязательства по использованию в определённом процентном соотношении сотрудников из числа людей с инвалидностью. За инвалидами закрепляется определённое количество рабочих мест в компании, а в случае невыполнения работодателем условий приёма на работу сотрудников с инвалидностью на него накладываются установленные законом санкции. Все существующие системы квотирования сходны в том, что включают требование к работодателям принимать на работу определенный процент лиц с инвалидностью. Вместе с тем системы квотирования отличаются друг от друга, особенно в том, что касается обязательности или необязательности требований, а также характера и эффективности санкций, которые применяются в отношении работодателей, если те не выполняют требования.
Система квотирования рабочих мест имеет весьма длинную историю. Ещё к концу 1923 года Австрия, Германия, Италия, Польша и Франция приняли систему квотирования, при которой работодатели были обязаны принимать на работу инвалидов - ветеранов войны. После Второй мировой войны система квотирования была введена и во многих других европейских странах, главным образом по причине высокой безработицы среди инвалидов, а также недейственности подхода, основанного на доброй воле работодателей в отношении приёма на работу людей с ограниченными возможностями.
В Германии, Франции и Венгрии под законы о квотировании подпадают организации с более чем с 20 сотрудниками, в Австрии и Польше - с 25 сотрудниками. В Испании минимальное число сотрудников предприятия, не попадающего под действие системы квотирования рабочих мест для инвалидов - 50. Квота для людей с инвалидностью во Франции - 6%, В Люксембурге квота варьируется от 2% до 5% в зависимости от формы собственности и от количества сотрудников предприятия. В Испании и Ирландии квота составляет 3%. В Японии квота составляет от 1,6 до 2%. За несоблюдение квот организации выплачивают взносы в специальные целевые фонды, средства которых распределяются на создание рабочих мест для инвалидов, а также на адаптацию существующих рабочих мест к нуждам людей с ограниченными физическими и ментальными возможностями. Во многих странах государство стимулирует работодателей принимать на работу людей с тяжелыми формами инвалидности. К примеру, беря на работу человека, пользующегося инвалидной коляской, работодатель заполняет не одно, а два или даже три места в счет установленной квоты. Подобное стимулирование применяется и при приёме на работу инвалидов, не имеющих опыта работы.
В ряде стран работодатель может «обменять» обязательство нанять определенное число людей с инвалидностью на обязательство уплатить определённую сумму в специальный фонд, средства которого будут расходоваться на содействие занятости людей с инвалидностью (quota-levy system). Подобные правила установлены, например, в Австрии, Венгрии, Германии, Польше, Румынии, Словакии, Франции, Чехии, Японии и некоторых других государтсвах. Наконец, есть страны, установившие санкции работодателям за увольнение людей с инвалидностью, нанятых по программе льгот (Германия). Немецкую систему квот, установленную в 1974 г., как правило, считают образцовой, хотя и она страдает от недостатков, присущих этой политике в целом.
Каковы основные черты немецкой системы? Прежде всего, она относится к системе квот с неизбежными санкциями за уклонение. Выполнение квот отслеживается федеральными службами занятости. Средства, поступающие от уплаты штрафов, направляются на программы реабилитации людей с инвалидностью и выплату грантов работодателям, создающим больше рабочих мест для людей с инвалидностью, чем требуется по квоте. Кроме того, квота достаточно велика - 6%, и установлена для государственных и частных предприятий с численностью персонала в 16 наёмных работников и более (для сравнения: в России - от 100 работников). Наконец, некоторые работники могут учитываться как занимающие 2 или 3 рабочих места по квоте, если службы занятости считают их «тяжёлыми» для трудоустройства по причине сложности и природы их инвалидности, из-за потребности в значительной адаптации рабочего места, а также возраста.
В большинстве стран с консервативной моделью социальной политики существуют специализированные рабочие места для инвалидов. Программы создания специализированных рабочих мест могут быть двух типов: к первому типу относятся переходные программы содействия занятости, которые предусматривают проведение переподготовки и повышения профессиональной квалификации лиц с ограниченными возможностями здоровья на специально созданных рабочих местах - с расчётом на то, что это позволит им получить конкурентоспособные профессиональные навыки. Ко второму типу относятся расширенные программы содействия занятости, которые носят долгосрочный характер и направлены на создание постоянных рабочих мест для лиц с инвалидностью на базе специализированных предприятий. К специализированным предприятиям относят предприятия и кооперативы, использующие исключительно труд людей с инвалидностью, как правило, государственные по форме собственности, создание которых инициируется государством, а не самими людьми с инвалидностью.
Такие предприятия расцениваются не как предпочтительное место работы для человека с инвалидностью, а как «запасной вариант» трудоустройства, когда не удается найти место работы на общих для всех условиях, или как компонент подготовки людей с инвалидностью к дальнейшему трудоустройству на открытом рынке труда. На них, в основном, используют труд имеющих серьезные нарушения людей, для которых физически невозможно или чрезвычайно затруднительно создать необходимые условия труда на обычном предприятии.

1.2.3 Социал-демократическая модель

Социал-демократическая модель действует в скандинавских странах Европы. Здесь главным принципом социального обеспечения является универсализм: все граждане, независимо от степени нужды и трудового вклада, имеют право на социальное обеспечение, гарантированное, главным образом, государством (бюджетом). Люди с инвалидностью здесь пользуются весьма серьёзной государственной поддержкой, а работодателей заинтересовывают брать сотрудников-инвалидов тем, что государство само оплачивает значительную часть их заработной платы (предоставление работодателям субсидии для компенсации разницы в производительности труда или доплаты к зарплате работникам с инвалидностью для компенсации их более низких заработков). Государственные субсидии предприятиям, как правило, предоставляются только тогда, когда человек с инвалидностью гарантированно получает такую же заработную плату, как и работник без инвалидности в аналогичной должности, и имеет долгосрочный трудовой контракт. В основном субсидии предоставляются на оборудование рабочего места для человека с инвалидностью, приобретение специализированного оборудования и т.д. В некоторых скандинавских странах работодатели получают льготы по взносам в фонды социального страхования со средств, выплачиваемых в качестве заработной платы сотрудникам с инвалидностью. Кроме того, в этих странах в ряду основных мер по трудоустройству граждан с инвалидностью выступает создание специализированных мастерских, где люди с серьёзными ограничениями имеют возможность трудиться и приобретать профессиональный опыт. Надо учесть, что данные мастерские выступают в роли именно учебных предприятий для людей с инвалидностью, после которых их стараются устроить на открытом рынке труда.

1.3 Оценка эффективности различных моделей социальной политики по отношению к людям с инвалидностью

Приведённые выше примеры структур социальной политики весьма условны, так как любая страна использует разные методы, присущие различным моделям с тем или иным уклоном. Если взять во внимание только социальную политику в отношении людей с инвалидностью, то и здесь нельзя выделить сугубо «чистые модели». Например, в Германии принят закон о запрете дискриминации в сфере занятости в отношении людей с серьёзными нарушениями здоровья, а в Великобритании действует система квотирования рабочих мест. Или в Соединённых Штатах Америки развиваются учебные мастерские для людей с инвалидностью, как и в странах с социал-демократической или консервативной моделями социальной политики. Опыт реализации в развитых странах социальной политики и политики занятости в отношении лиц с инвалидностью показывает, что более эффективным является совмещение нескольких направлений. Это позволяет компенсировать определенные недостатки каждого направления и усилить достоинства, тем самым повысив совокупный эффект политики по интеграции людей с инвалидностью в открытый рынок труда. Но при этом любая страна всё равно вынуждена сделать определённый выбор в пользу тех или иных механизмов, что зависит от отношения в обществе к данной категории населения. В той же Германии система антидискриминационных законов не является основополагающей в структуре социальной интеграции инвалидов (и её действие непосредственно не охватывает частный сектор), а в Великобритании обязанности по квотированию рабочих мест существуют при отсутствии действенных штрафных санкций. Или в скандинавских странах, в отличие от США, учебные мастерские для инвалидов имеют прямую государственную финансовую поддержку и выступают основным средством реабилитации и трудоустройства людей с инвалидностью. Но, в целом, основной акцент в ведущих странах мира перенесен на интеграцию людей с инвалидностью в открытый рынок труда, хотя специализированные формы занятости продолжают существовать.
Как упоминалось, применение тех или иных моделей и методов социальной работы с инвалидами основывается на отношении общества к данной проблеме и отношении к возможностям людей с инвалидностью в трудовой сфере. Так система квот основывается на двух взаимосвязанных предположениях: (1) работодатели не будут нанимать большое число людей с инвалидностью, если их к тому не обязать; (2) большинство инвалидов не в состоянии конкурировать на равных с работниками без инвалидности и выиграть в этой конкуренции благодаря своим качествам. Одним словом, предполагается, что люди с инвалидностью менее ценны как работники, и их производительность ниже. Значит, если ставится задача трудоустроить этих людей на открытом рынке труда, то необходимо обязать к этому работодателей, а в ряде случаев и выплатить работодателям за это компенсацию.
Надо учесть, что, несмотря на широкое разнообразие систем квотирования и связанных с ними требований, в результате исследования, проведенного Европейской комиссией, не были выявлены конкретные примеры того, как применение систем квотирования приводило бы к достижению поставленных целей. Поэтому страны с либеральной и социал-демократической моделями экономики и не стали вводить системы квотирования вообще или, как в примере с Великобританией, ограничились в большей степени декларативностью. Вместо этого было принято решение сосредоточиться на совершенствовании системы профессионально-технического обучения и профессиональной реабилитации, а также на стимулировании работодателей к добровольным действиям. В связи с этим всё большее число государств в мире, при активном лоббировании со стороны людей с инвалидностью и их объединений, встают на путь разработки антидискриминационного законодательства.
Такой поворот к антидискриминационному законодательству стал поистине революционным событием в сфере занятости людей с инвалидностью. Подобно системам квотирования и другим схемам, финансируемым государством, антидискриминационное законодательство основывается на том тезисе, что для привлечения инвалидов на рынок труда необходимы специальные меры. Однако, в отличие от систем квотирования, антидискриминационное законодательство исходит из того, что люди с инвалидностью в состоянии конкурировать за рабочие места, основываясь на личных профессиональных качествах, при условии, что они не будут подвергаться дискриминации по признаку инвалидности. Система антидискриминационного законодательства может реализовываться

1. через принятие специальных законов (англо-саксонский путь),
2. путем включения специальных норм в отношении людей с инвалидностью в состав более общего антидискриминационного законодательства (европейский континентальный). Очевидно, что первый путь характерен для стран с либеральной моделью социальной политики, а второй - с консервативной моделью. Обусловлено это тем, что для стран с либеральной моделью антидискриминационное законодательство является основой их работы с инвалидами, а для вторых всего - лишь одним из вспомогательных моментов в системе квотирования рабочих мест для людей с инвалидностью.

Отметим также, что в странах с либеральной и социал- демократическими моделями экономики и социальной политики развивается система инклюзивного (включённого) образования детей с инвалидностью, а в странах с консервативной моделью - сегрегированное (специализированное). Это опять-таки подчёркивает, что основой для политики в отношении граждан с инвалидностью является отношение к данной категории населения со стороны государства и остальной части общества (политическая и идеологическая доктрины). А подобные аспекты наиболее прогрессивны именно в странах с либеральной моделью, где люди с инвалидностью рассматриваются как полноправные и полноценные участники всех социальных отношений. Государство в странах с либеральной моделью сосредотачивает свои усилия не на введении дополнительных обязательств для работодателей, а на создании условий, при которых люди с инвалидностью смогут именно так себя позиционировать на рынке труда.

Основой различных моделей социальной политики являются различные схемы распределения, которые, в свою очередь, определяются различными исходными критериями и представлениями о социальной справедливости. Так, распределение, рассматриваемое только с точки зрения экономической эффективности, относится к классической теории распределения в рыночной экономике и представляет собой рыночную модель справедливости. Распределение, оцениваемое только с позиций критериев социального равенства и не связанное с экономической эффективностью, представляет собой уравнительную модель справедливости. Рыночная и уравнительная модели находятся на противоположных полюсах; между ними располагаются реальные модели распределения, где в разной степени присутствуют элементы обеих «идеальных» моделей. От преобладания той или иной модели распределения зависят и структура социальной сферы, и базовые принципы её организации, и степень вовлечённости государства в её функционирование.
Либеральная модель социальной политики всегда была ориентирована на экономическую эффективность, поэтому вопросы интеграции людей с инвалидностью и их трудовой занятости рассматриваются не только и не столько с точки зрения гуманистических принципов, сколько исходя из того, что данный подход выгоден и государству и обществу. В этих странах просчитали экономический эффект от интеграционных программ для людей с инвалидностью и пришли к выводу о целесообразности полноценного вовлечения инвалидов во все элементы общественной жизни, и, прежде всего, в возможность трудовой деятельности. Результаты сравнительного анализа литературы о рентабельности затрат на повышение доступности рабочих мест в результате приема на работу инвалидов и проведения профессиональной реабилитации и адаптации рабочих мест служат убедительным доказательством того, что государственные капиталовложения приносят высокие прибыли. По данным исследования, проведенного в штате Южная Каролина (США), работники-инвалиды обеспечили поступление 15,29 долл. на каждый доллар, вложенный в их реабилитацию. Такие результаты объясняются тем, что общество вместо иждивенцев получает трудоспособных граждан, способных самостоятельно обеспечивать своё экономическое существование и приносить своим трудом пользу обществу. Также либеральная модель ориентирована на наименьшее вмешательство государства во все вопросы общественной жизни, и ей меньше всего подходит наложение обязательств или прямая финансовая поддержка организаций, трудоустраивающих людей с инвалидностью - в отличие от консервативной модели. При этом запрет на дискриминацию людей с инвалидностью при трудоустройстве и трудовых отношениях нельзя считать обязательством, так как основой для сравнения кандидатов (а в дальнейшем работников) всё равно остаётся их труд. Единственным обязательством работодателя становится то, что он должен выплачивать равную зарплату за равноценную работу независимо от реальной производительности труда сотрудников. Это является, с одной стороны, важным выравнивающим фактором возможностей для людей с инвалидностью в сравнении с другими гражданами, а с другой - заставляет работодателей обращаться к соответствующим специалистам и искать иные способы сделать труд сотрудников с инвалидностью более эффективным. Ведь в основе антидискриминационного подхода лежит представление о том, что разница в производительности неинвалидов и людей с инвалидностью обусловлена только неприспособленностью рабочего места к потребностям последних. А, соответственно, выравнивание этих возможностей ложится на плечи работодателя и специалистов по решению данных проблем. Другими основополагающими ценностями для либеральной идеологии являются идеи независимости и индивидуальности, которые оказались наиболее подходящими для решения проблем инвалидности.
Важно отметить разницу в подходах стран с либеральной моделью социальной политики и государств с консервативной моделью в вопросах создания специальных условий труда для людей с инвалидностью. В первом случае работодатель адаптирует рабочее место под известные ограничения занятых у него людей с инвалидностью: меняет организацию рабочего места, используемое оборудование, условия занятости, обеспечивает получение людям с инвалидностью общей и/или персональной помощи. Во втором - старается сделать все рабочие места доступными для занятости на них людей с инвалидностью. Только на первый взгляд второй обозначенный подход является более прогрессивным. На самом деле он не позволяет в полной мере учитывать все личностные особенности конкретного человека с инвалидностью, а, значит, в полной мере использовать его индивидуальные качества, превращая их в преимущества. Именно поэтому в Европе далеко не все люди с инвалидностью могут вписаться в уже созданные специальные условия труда, и вследствие этого весьма распространена занятость людей с инвалидностью на специализированных предприятиях. По данным на 2003 год в 12 странах Европейского сообщества около 430.000 инвалидов работали на специализированных предприятиях, и эта цифра к нынешнему времени сильно не изменилась. Конечно, создание специализированных предприятий рассматривается как промежуточный этап подготовки людей с инвалидностью к трудоустройству на открытом рынке труда, ведь, как мы отмечали, в большинстве стран целью политики создания специализированных рабочих мест является оказание содействия процессу изменения статуса людей с инвалидностью и их адаптации к условиям нормального рынка занятости. Но добиться поставленных целей не всегда удаётся. По данным того же 2003 года показатели изменения статуса, в действительности, составляют от менее 1 процента до примерно 5 процентов, причем большинство стран находятся на более низком уровне этой шкалы.
Надо учесть, что трудоустройство людей с инвалидностью на специализированных предприятиях не может быть государственной и общественной целью. В целом, большинство стран постепенно отказывается от системы специализированных предприятий, гарантирующих трудоустройство инвалидов. Это вызвано двумя основными причинами. Во-первых, предприятия, предоставляющие инвалидам гарантированное или обеспеченное соответствующими средствами трудоустройство, стали серьезным финансовым бременем для государства, и большинство изучающих эту проблему людей согласно с тем, что реализация концепции поддержки на рабочем месте в условиях свободного рынка обходится дешевле. Поскольку оплата труда на специализированных предприятиях часто оказывается чисто символической, то, по сути, их можно считать еще одной разновидностью форм социальной защиты людей с инвалидностью, но никак не способом вовлечения их в экономическую деятельность общества. Другая причина заключается в том, что включение инвалидов в свободный рынок труда, как принято считать, в большей степени соответствует общим целям политики в отношении инвалидов, в том числе задачам по обеспечению их нормальной автономной жизни и социальной интеграции.
В качестве альтернативы специализированным предприятиям, в которых люди с инвалидностью отстранены от процесса управления, в ведущих странах мира развиваются так называемые социальные предприятия, которые представляют собой некоммерческие предприятия негосударственного сектора, управляемые на основе демократических принципов. Участники (члены, работники) этих предприятий имеют равные права.
Формирование современной социальной политики невозможно без достижения определённого баланса между принципами гуманности и экономической эффективности, без использования взаимодополняющих социальных и экономических показателей. Современные подходы к анализу и оценке социальной политики предусматривают использование метода сравнения «социальных затрат и социальных выгод», то есть комплексный подход к оценке социального и экономического эффектов.

1.4 Социальная политика по отношению к людям с инвалидностью в современной России

Важнейшей функцией социальной политики в переходных обществах становится минимизация социальных издержек реформ, предотвращение массовой социальной деградации, то есть защита от жестокого воздействия утверждающихся рыночных отношений на социально-уязвимые слои населения, которым не обойтись без социальной поддержки государства. Второй важнейшей функцией социальной политики становится сохранение и повышение инновационного потенциала всего общества, расширение социальной базы реформ. Социальная политика должна способствовать активизации различных слоёв населения, развитию их способности адаптироваться к рынку, более того, реализовывать те преимущества, которые формируются новыми социально- экономическими условиями.
В современной России при проведении экономических реформ социальная политика по отношению к инвалидам слишком долго рассматривалась как пассивный элемент, чуть ли не балласт, поэтому главная задача виделась в том, чтобы временно сэкономить на социальных затратах. Единственной целью социальной политики в отношении данной категории было удержание самой нижней допустимой планки материальной обеспеченности.
Процесс дальнейшей маргинализации (отрыва ото всех основных аспектов социальной жизни) этой части населения подчеркнул бесперспективность подобной социальной политики. Стала очевидна необходимость пересмотра государственных приоритетов, обеспечения взаимодействия экономической и социальной политики, освоения её новых направлений, которые прямо или косвенно способствовали бы включению максимально широких слоёв населения, не исключая людей с инвалидностью, в новые социально-экономические отношения. Набор таких средств социальной политики очень широк: от налоговых льгот до льготных кредитов, от помощи в повышении квалификации и профессиональной подготовке до консультаций и помощи на начальном этапе собственного бизнеса.
Система социального обеспечения, существовавшая во времена Советского Союза, в соответствии с ранее обозначенной классификацией может быть формально определена как социал- демократическая. Для неё были характерны высокая занятость, гарантируемая государством, высокий уровень социальных затрат, налоговое перераспределение денежных средств, ведущая роль государства и местных органов власти. В отношении людей с инвалидностью развивалась сугубо патерналистская система. Инвалидность давала официальную возможность гражданину пользоваться большим количеством различных льгот, а многим не работать и жить за счёт достаточно приемлемой по размеру пенсии. Сама инвалидность рассматривалась исключительно, как ограничение человека в возможности работать из-за проблем со здоровьем. На политическом уровне во главу угла ставилась политика в сфере здравоохранения, так как считалось, что нарушение здоровья автоматически ставит индивида в неблагоприятное положение и приводит к его исключению из нормальной жизни, и что справиться с таким положением можно с помощью денежных выплат и других мер социальной защиты. Изменение социальных факторов как средство интеграции инвалидов в общественную жизнь даже не рассматривалось в качестве инструментов государственной политики, а возможность трудовой деятельности людей с инвалидностью обеспечивалась только в рамках специализированных предприятий. Поэтому основным содержанием этой политики стало материальное обеспечение людей с инвалидностью, которое одновременно строилось на денежных выплатах в виде пенсий и пособий с одной стороны, и наличия льгот и привилегий в неденежной форме как, например, стратифицированная (ведомственная) система доступа к различным видам социальных услуг с другой стороны. Для людей с инвалидностью была создана сеть специализированных интернатов, учебных заведений, производств для инвалидов, которая тем самым изолировала инвалидов от всех остальных граждан.
С начала 90-х гг. под воздействием радикальных экономических реформ начались принципиальные изменения социальной политики. Созданы новые институты, механизмы, законодательные основания социальной политики, которые, в принципе, могут стать адекватными требованиям рыночной экономики, принципам и целям социально справедливого общества и тем социальным стандартам, которые сложились в мировой практике. Основные направления социальной политики в последние годы официально определялись уже неоднократно. Однако вопрос о модели социальной политики, которая, в конце концов, утвердится в России, по-прежнему остаётся открытым. Несмотря на значительные изменения, произошедшие в законодательной сфере в постсоветский период, социальная политика в отношении людей с инвалидностью - особенно ее практическое воплощение - все еще сохраняет многие черты действовавшей в СССР системы. Социальная политика в отношении данной группы населения построена на привязывании людей с инвалидностью к услугам государственных учреждений, но никак не на создание условий для их полноправной независимой жизни. Нормы нового российского социального законодательства в отношении людей с инвалидностью довольно близки к мировым стандартам. Однако на практике объявленные в отношении людей с инвалидностью цели по признанию их полноправными членами общества противоречат исторически сложившейся политике, ориентированной на изоляцию инвалидов. Между объявленными целями и механизмом их реализации существуют противоречия, которые препятствуют полноценной интеграции людей с инвалидностью в общественную жизнь.
В отношении людей с инвалидностью существуют попытки применить консервативную модель социальной политики, для чего была введена система квотирования рабочих мест для людей с инвалидностью, и поддерживаются специализированные предприятия. Кроме того, согласно недавно действовавшему законодательству, компании могли получить налоговые льготы, если они принимали на работу больше инвалидов, чем предусматривала установленная квота (в том случае, если инвалидами были более 50% всех работников). Однако на федеральном уровне эти законодательные нормы были отменены и остались лишь в единичных регионах (например, в Москве существует льгота на уплату налога со средств производства). Описанные изменения в Налоговом кодексе отчасти были направлены на борьбу с практикой «мертвых душ», когда инвалидов «нанимали» на работу, платили им очень низкую заработную плату, но не требовали и не приглашали их реально появляться на своем рабочем месте. Этот фиктивный приём инвалидов на работу позволял компании выполнить требование о соблюдении квоты или даже получить налоговые льготы, но не обеспечивал реального трудоустройства инвалидов.
Де-факто наиболее распространенным средством предоставления рабочих мест людям с инвалидностью по- прежнему остаются специализированные предприятия, хотя процессы в переходной экономике довольно негативно отразились в целом на специализированной занятости инвалидов. Почти все специализированные предприятия испытывали трудности даже в условиях льготного налогообложения. Однако в последние годы государственная поддержка таких предприятий усилилась. Более того, акцент федеральных целевых программ делается на развитие именно таких форм занятости, так как другие подходы в решении этой проблемы оказались неуспешны (хотя в реальности была опробована только система квотирования рабочих мест, да и то в не самой эффективной форме).
К сожалению, как ясно из материала, данные методы не зарекомендовали себя в мировой практике успешными в решении проблемы трудовой занятости людей с инвалидностью. Именно этим можно во многом объяснить, что отсутствуют какие-либо значимые успехи в этой области. Уровень и продолжительность безработицы среди людей с инвалидностью остается выше среднероссийского значения, что накладывается на более низкий в среднем уровень их образования, а показатели трудоустройства людей с инвалидностью по-прежнему невысоки. Складывается особый социальный парадокс: люди с инвалидностью имеют больше прав и, одновременно, меньше реальных возможностей для их реализации. В связи с этим требуется серьёзный пересмотр всех основ государственной социальной политики в отношении людей с инвалидностью. Безусловно, социальная политика должна соответствовать экономической модели, развивающейся в нашей стране, использовать наиболее успешные методы и ведущий мировой опыт в решении данной проблемы, а не плестись в хвосте мирового социального процесса.

1.5 Использованная литература

1. Артур О. Рейли. Право людей с ограниченными возможностями на достойный труд, Международная организация труда, 2008 год
2. Бурджалов Ф. Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. - М., 1996
3. Ветрова Н. С. Финансирование социальных программ в странах Запада. - М.: Наука, 1994
4. Волков А. М. Швеция: социально-экономическая модель. - М.: Наука, 1991
5. Доклад Всемирного Банка 2005 года «Россия: справка о положении инвалидов»
6. Л. Г. Судас, Юрасова М.В. Маркетинговые исследования в социальной сфере, М: ИНФРА-М, 2004
7. Механизмы защиты социальной сферы (на примере развитых стран Запада и Японии). - М.: Наука, 1995
8. Оксана Синявская, Сергей Васин. Направления и способы социальной интеграции людей с инвалидностью: формирование национальных возможностей в странах СНГ на примере России. Исследование для Международной конференции«Обществодлявсех:путиисредствасоциальной интеграции людей с ограничениями жизнедеятельности в странах СНГ», ООН 2005 год
9. Организация и действие социальной помощи во Франции. - М.: Посольство Франции, 1993
10. Социальная политика: парадигмы и приоритеты / под ред. В.И. Жукова. - М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2000