Социальная реабилитация
Глава 2. Анализ существующих подходов к российской политике в сфере инвалидности
2.1. Использование матрицы анализа политики
Эта глава представляет собой структурированное описание того, как инвалидность в настоящее время рассматривается в российской системе.
Подходом к анализу политики по необходимости стал анализ «сверху вниз», который основывается на матрице, полученной в рамках проведения похожих аналитических процессов по определению концепции инвалидности и занятости в ряде стран- членов ЕС.
В данной матрице утверждается, что инвалидность может оказывать влияние на ряд сфер политики и что распространение и применение политики зависят от комплекса национальных, региональных и муниципальных механизмов.
Для нашего анализа использовались такие источники сбора информации как семинары, интервью, вклад экспертов1 по предоставлению конкретных фактов для выработки российской точки зрения на матрицу.
Полная матрица анализа представлена на Рисунке 1. Он приводится для того, чтобы дать читателю общее ощущение от объема анализа, а не для конкретной работы.
Подробнее каждый элемент матрицы рассматривается далее в данной главе и представлен в Таблицах 1 - 4.
2.1.1. Горизонтальное и вертикальное измерения матрицы анализа политики
Матрица может быть охарактеризована по двум измерениям. Первое измерение (горизонтальное) исследовало инвалидность в 4х сферах политики, а также ее межсекторное влияние. Этими сферами являлись:
- Услуги по здравоохранению и социальные услуги
- Занятость
- Образование
- Спорт, культура и досуг.
Несомненно существуют другие сферы политики, которые особенно важны для создания инклюзивного общества для инвалидов, например, окружающая среда, транспорт и коммуникации. Однако выбранные сектора представляют 4-е основные сферы
жизнедеятельности.
Другое измерение матрицы (вертикальное) стремится охарактеризовать способ того, как ценности, лежащие в основе стратегии, трансформируются в ежедневный опыт инвалидов и их сообществ.
Выделено 5 уровней анализа в рамках данной матрицы.
1. Цели и Задачи: на самом высоком уровне представлены цели и задачи российской реакции на инвалидность в обществе.
2. Меры: На следующем уровне представлены меры, которые используются для достижения общих целей стратегии в сфере инвалидности. «Мера» характеризуется тем, что имеет законную нормативную базу. Мера может быть законом, приказом по министерству, другим регулятивным инструментом и стратегией официальной политики. Значение меры состоит в том, что она имеет государственную поддержку и официальный статус.
3. Механизмы: Меры реализуются через механизмы. Механизмы - это процедуры и процессы, которые определены в мере с целью реализации намерений данной меры. Хорошим примером механизма является Индивидуальный План Реабилитации (ИПР).
4. Структуры-посредники и процедуры: Цели и задачи, меры и механизмы доносятся до отдельного благополучателя при помощи организаций, официальных процедур и правил финансирования. Двумя ключевыми структурами- посредниками в российской системе являются комитеты по медико-социальной экспертизе и региональные ведомства социального развития.
5. Системы предоставления: Это организации, которые непосредственно предоставляют услуги и оказывают поддержку инвалидам. Они включают в себя федеральных, региональных, муниципальных и негосударственных поставщиков услуг.
Таким образом, цели реализовываются в политике и мерах, обычно в законах и нормативных актах, в рамках каждой политической сферы. Эти меры также определяют механизмы для реализации мер и политики. Механизм - это процесс и процедура, например, оценка медико-социальной экспертизы или индивидуальный план реабилитации, которые направлены на воплощение меры в жизнь. Каждый механизм должен осуществляться агентством или рядом агентств для того, чтобы перевести его в реальный опыт инвалида.
Другими словами, механизмы реализуются для инвалида через ряд структур или процедур-посредников. В этом смысле институты по медико-социальной экспертизе являются структурой-посредником, которая воплощает в жизнь медико-социальную оценку и ИПР инвалидов. Большинство региональных и федеральных органов вовлеченных в реализацию стратегии в сфере инвалидности, могут считаться структурами-посредниками. Наконец, финансирование, ресурсы и другие льготы доставляются отдельному гражданину на местном уровне при помощи системы предоставления, состоящей из поставщиков услуг.
Сложно сделать различие между системами предоставления и структурами-посредниками, т.к. и те, и другие играют роль в воплощении намерений политики и мер в реальность каждого конкретного человека. Однако в российской ситуации это может стать очень важным различием, т.к. помогает определить на каких уровнях необходимо пересмотреть существующую стратегию.
Рисунок 1. Иллюстрация применения матрицы анализа политики, использованной в данном исследовании
| Доработанная матрица анализа и отчетности политики в сфере инвалидности | ||||
|---|---|---|---|---|
| Цели и задачи | Независимая жизнь гражданские права социальная значимость интеграция Социальное вовлечение |
|||
| Услуги в сфере здравоохранения и социальной защиты | Занятость | Образование | Спорт, культура и досуг | |
| Меры | - ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (№ 181, 1995) - ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (№ 122, 1995) - ФЗ «О государственной социальной помощи» (№ 178, 1999) - Постановление Правительства РФ «О порядке и условиях признания лица инвалидом» (№ 95, 2006) - Постановление Правительства РФ «О порядке организации и деятельности государственного федерального института медико-социальной экспертизы» (№ 805, 1994) |
- ФЗ «О занятости населения в РФ» (№1032, 1991) - ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (№ 181, 1995) - Кодекс РФ об административных правонарушениях (№ 195, 2001) - Постановление Правительства РФ от 22.04.1997 N 458 (ред. от 14.12.2006) «Об утверждении порядка регистрации безработных граждан» - Постановление Правительства РФ от 30.06.04 «Об утверждении положения о федеральной службе занятости населения» |
- ФЗ «Об образовании» (№3266, 1992) - ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (№ 181, 1995) - Постановление Правительства РФ - Об улучшении порядка воспитания и образования детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных заведениях» (№ 861, 1996) - Постановление Правительства РФ «Об утверждении стандартного положения о специальных (коррекционных) учебных заведениях (№ 288, 1997) |
- ФЗ «Фундаментальные принципы законодательства РФ о культуре» (№3612-1, 1992) - ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» (1999) - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№ 131, 1993) - ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»(№ 181, 1995) - ФЗ «Об основных принципах предоставления социальных услуг в РФ» (№ 195, 1995) - ФЗ «О предоставлении социальных услуг пожилым гражданам и инвалидам» (№ 122, 1995) |
- Постановление Правительства РФ
«О Федеральном перечне реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» (№ 2347, 2005)
- Приказ
Минздравсоцразвития России «Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медикосоциальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медикосоциальной экспертизы»
(№ 535, 2005)
- Приказ
Минздравсоцразвития России «Об утверждении формы индивидуальной программы реабилитации инвалида, выдаваемой федеральными учреждениями медикосоциальной экспертизы»
(№ 287, 2004)
- Письмо
Минсоцдравразвития России «Методические рекомендации по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации в рамках федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг,
- Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка выплат, предоставляемых в форме субсидий из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ для реализации делегированных полномочий в сфере занятости населения» (№ 36, 2007)
- Положение Федерального Министерства Труда
«Об утверждении положения об организации профессиональной подготовки, профессионального развития и переобучения безработных граждан» (8.02.01)
- Положение Федерального Министерства Труда «Об утверждении положения о профессиональном руководстве и психологической поддержке людей в РФ» (№1,1996)
- Положение Федерального Министерства Труда
«О списке приоритетных профессий, которые могут дать инвалидам конкурентные преимущества на рынке труда» (№ 150, 1993)
- Письмо
Минсоцдравразвития России «Об утверждении положения о порядке финансирования деятельности
- Постановление Правительства РФ «Об утверждении стандартного положения об учебных заведениях санаторного типа (№ 1117, 1997)
- Постановление Правительства РФ
«О мерах по созданию доступной среды для инвалидов» (№ 245, 1993)
- Постановление Правительства РФ «О мерах по обеспечению свободного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры» (№449, 1996)
- Приказ Минобразования «Об улучшении профессионального образования инвалидов» (№4206, 2003)
- Письмо Минобразования «О требованиях к зачислению и обучению инвалидов в высших учебных заведениях» (25.03.99)
- Письмо Минобразования «О реализации конституционных прав детей- инвалидов, живущих в специальных школах-приютах для умственно отсталых детей, на образование» (4.04.07)
- Постановление Правительства РФ «О мерах по созданию доступной среды для инвалидов»
(№ 245, 1993)
- Постановление Правительства РФ «О мерах по обеспечению свободного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры» (№449, 1996)
| предоставляемых инвалиду» (№2317, 5.05.06) | по продвижению занятости и социальной поддержке инвалидов» (№485, 2005) |
|||
| Механизмы | - Индивидуальная Программа Реабилитации - Стимулы/Субсидии, связанные с производительностью/ Цели - Утвержденный перечень услуг и приспособлений - Ответственность за реабилитационные мероприятия лежит на федеральных, региональных и муниципальных организациях здравоохранения, региональных органах социальной защиты населения, культуры и спорта; - Финансирование технических средств реабилитации производится территориальным отделением Фонда Социального Страхования - Стандарты социальных услуг - Оценка соответствия |
- Индивидуальная Программа Реабилитации - Стимулы/Субсидии, связанные с производительностью/ Цели - Утвержденный перечень услуг и приспособлений - Квоты - 100+ организации: 2-4% - Оценка соответствия - Посредничество между инвалидами и рынком труда - Реакция предприятий и федеральных/ региональных органов власти на ИПР - Создание новых рабочих мест - Информация от работодателей - Специальные рабочие места, создаваемые работодателями - Государственная поддержка специализированных предприятий и организаций инвалидов - Профессиональное переобучение инвалидов |
- Индивидуальная Программа Реабилитации - Постановления и приказы учебных заведений - Правила приема в учебное заведение - Поддерживающие услуги в учебных заведениях - Социальные стипендии и материальная поддержка - Оценка соответствия |
- Индивидуальная Программа Реабилитации - Правила и постановления заведений культуры, спорта и социальных услуг - Система пособий на спорт, культуру и досуг - Предоставление средств доступа к спортивным и культурным мероприятиям - Художественные конкурсы и фестивали - Специальные спортивные мероприятия для инвалидов (конкурсы, Олимпиады) - Оценка соответствия |
| - Профессиональное руководство и психологическая поддержка инвалидов - Тройственные соглашения между государственными органами, профсоюзами и работодателями - Организация самозанятости и предпринимательской деятельности инвалидов |
||||
| Структуры-посредники и процедуры | - Федеральная целевая программа по социальной защите в 2006 - 2010 г.г. - Федеральные и региональные программы по социальной поддержке инвалидов - Комитеты по медикосоциальной экспертизе - Территориальные отделения Фонда Социального Страхования - Региональные департаменты здравоохранения и социальной защиты населения - Федеральные и региональные программы социальной поддержки инвалидов - Территориальные отделения общественных организаций инвалидов |
- Федеральные и региональные программы по занятости и социальной защите инвалидов в 2006 - 2010 г.г. - Федеральный Фонд занятости - Федеральная Служба занятости - Комитеты по медикосоциальной экспертизе - Региональные организации, продвигающие идею трудоустройства - Территориальные отделения Федеральной инспекции по труду - Территориальные отделения общественных организаций инвалидов - Специальные комиссии по трудоустройству - Федеральная служба занятости/Фонд занятости/ |
- Федеральные и региональные программы развития образования - Органы администрирования образовательного процесса - На федеральном уровне - На региональном уровне - На местном уровне - Организация взаимодействия органов образования и социальной защиты (совместные нормативные акты, системы контроля) |
- Федеральные и региональные программы по развитию культуры, физической культуры и спорта - Системы организаций, предоставляющих социальные услуги - Органы администрирования культуры, спорта и досуговой деятельности - На региональном уровне - На муниципальном уровне - Территориальные отделения общественных организаций инвалидов |
| Общий список вакансий/ Приоритеты для обучения - Специализированные ярмарки вакансий - Местные органы власти - Региональные органы по социальной защите населения |
||||
| Системы Предоставления |
- Региональные и муниципальные организации здравоохранения - Региональные организации, предоставляющие социальные услуги - Региональные и муниципальные некоммерческие организации, действующие в сфере социальных услуг - НКО |
- Работодатели - Предприятия и организации всех форм собственности - Центры занятости населения в районах муниципалитета - Специализированные предприятия и организации инвалидов - Специализированные центры занятости инвалидов - Муниципальные центры по продвижению занятости при местных органах власти |
- Система исправительных образовательных учреждений, приютов и обучения на дому - Федеральные заведения высшего профессионального образования - Региональные заведения начального и профессионального образования - Региональные заведения специализированного образования - Муниципальные заведения среднего образования |
- Региональные и муниципальные организации культуры, спорта и рекреационных услуг - Региональные организации, предоставляющие социальные услуги - Негосударственные организации, предоставляющие социальные услуги инвалидам - Специализированные заведения для инвалидов (библиотеки, спортивные школы, санаторные и реабилитационные центры) - Любительские театральные организации инвалидов - Параолимпийские организации - Специальные организации по проведению олимпиад |
2.1.2. Применение матрицы анализа политики в российском контексте
На основе обсуждений с экспертами, обзора документации и отзывов участников семинаров по политике стало возможным создание матрицы анализа и отчета по отношению российской политики к инвалидам. Матрица определяет цели и задачи национальной политики на вершине системы. Содержание и акцент аналитической деятельности были ограничены 4 ключевыми сферами политики.
Для этого существуют две основные причины. Во-первых, они являются центральными для достижения независимой жизни, а во- вторых, расширение анализа на более широкий спектр сфер политики приведет к созданию очень комплексной классификации, сложной для понимания и использования. Матрица включает в себя ряд примеров, характерных для российской системы, они основываются на существующей документации и приводятся для получения системной картины.
Учитывая то, что не существует единой точки оценки ценностей, целей и задач российской системы, можно предположить, что существует 5 основных принципов, лежащих в основе разработки политики и мер. Они же являются неотъемлемыми для разработки механизмов и структур-посредники. Это такие принципы как:
1. Все инвалиды могут жить настолько независимо, насколько это возможно в зависимости от их потребностей и способностей.
2. Все инвалиды должны защищаться государством, равно как должны защищаться их гражданские, политические, социальные, культурные и экономические права граждан.
3. Инвалиды должны иметь доступ к средствам подтверждения их социальной значимости (Социальная Значимость)
4. Наиболее подходящим способом достижения этих целей является способствование максимально возможной интеграции инвалидов в общество.
Общей целью политики в сфере инвалидности должно стать полное социальное вовлечение инвалидов в жизнь их общества, в работу рынка труда и общенациональное сообщество.
Структура данной главы отражает данную матрицу анализа и описывает меры, механизмы, структуры-посредники, процессы и системы предоставления, на которые в настоящее время возлагается ответственность по осуществлению этих намерений. В качестве таковой она состоит из 5-ти основных разделов.
Следующий раздел направлен на то, чтобы рассмотреть инвалидность с общей точки зрения, описывающей статус инвалидности в России с межсекторной перспективы. Затем приводится 4 раздела, каждый из которых отражает сферу политики, выбранную для анализа. Каждый из этих разделов приводит различие между политикой, мерами, механизмами и системами предоставления. По каждому из них приводятся примеры передового опыта.
| Назад | Оглавление | Далее |