Информация по реабилитации инвалида-колясочника, спинальника и др.
 
Информация по реабилитации инвалида - колясочника, спинальника и др.
 
 
 
Меню   Раздел Трудоустройство   Реклама
         
 
Поиск
 

Мой баннер
 
Информация по реабилитации инвалида-колясочника, спинальника и др.
 
Статистика
 
Рейтинг@Mail.ru
Rambler's Top100
 

Глава 2. Новиков М.Л., Котова С.Ю. Сравнительный анализ государственной политики Российской Федерации и ведущих мировых стран в области поддержки доходов и обеспечения социальных выплат людям с инвалидностью

Авторы материала: Новиков Михаил Леонович,
Котова Светлана Юрьевна

Государственная политика по отношению к инвалидам имеет целью:
Во-первых, обеспечить их максимальное участие в экономической и социальной жизни общества и, в особенности, стимулировать их трудоустройство и участие на рынке труда.
Во-вторых, обеспечить гарантированный доход, чтобы люди с инвалидностью не лишались возможности жить достойно из-за своей инвалидности.
Основной задачей политики, проводимой большинством развитых стран, стало совместить эти - во многом несовместимые - цели. Многие исследования показывают, что денежные пособия не содействуют участию инвалида в обществе, не стимулируют к активному поиску работы, поэтому в законодательстве этих стран, кроме денежных выплат, предусматриваются меры, гарантирующие участие человека с инвалидностью в экономической и социальной жизни. Схемы государственных социальных выплат людям с инвалидностью, системы, критерии и процесс их назначения, а также методика использования этих средств для стимулирования трудоустройства инвалидов в разных странах (рассматриваем только развитые страны) с одной стороны различны, а с другой имеют общие черты.
Цель данной статьи: рассмотреть существующие системы обеспечения социальных выплат и поддержки доходов людей с инвалидностью в развитых странах, сравнить их с системой финансовой поддержки инвалидов в Российской Федерации, а также предложить пути реформы действующей российской системы.

2.1 Схемы социальных выплат людям с инвалидностью

Во многих странах есть пособия, которые выплачиваются инвалиду независимо ни от каких обстоятельств: работает он или нет, каков его доход. Некоторых пособий гражданин лишается только после трудоустройства, о чем инвалид предупреждается. В США, например, помощь от государства уменьшается в определенной пропорции - по одному доллару за каждые два заработанных доллара, если доход инвалида превышает определенную сумму в месяц. То есть денежные пособия, выплачиваемые людям с инвалидностью, в развитых странах чаще всего состоят из двух частей: компенсация заработка, а также компенсация на услуги, связанные с инвалидностью. Примером может служить Дания, где, кроме компенсации утраченного заработка, компенсируются также специфические расходы, связанные с инвалидностью. Пособия, не нацеленные на замену заработка, обычно не влияют на процент безработных инвалидов. Ещё один хороший пример - пособие по инвалидности (living with disability allowance) в Англии, размер которого зависит от потребности в уходе. Пособие компенсирует затраты на уход и передвижение. Упомянем австралийское, голландское, итальянское пособия по уходу, немецкую страховку на уход, бельгийское пособие на интеграцию... Подобные схемы существуют в Корее, Португалии, Дании, Норвегии, Швеции. Такие пособия чаще всего выплачиваются людям, имеющим серьезные ограничения, и не зависят от размера пособия по компенсации заработка.
В современных условиях Российской Федерации пособия, связанного не с компенсацией утраченного заработка, а со специфическими расходами, возникающими по причине инвалидности, нет (если не считать региональных выплат, как в городе Москве, по-прежнему зависящих от группы инвалидности). Это можно утверждать, так как абсолютно все выплаты денежных пособий (которые сейчас состоят из базового размера социальной или трудовой пенсии по инвалидности и компенсационных выплат за утраченные льготы) привязаны к критерию способности человека к трудовой деятельности. Критерий способности к трудовой деятельности не учитывает потребности человека, например в самообслуживании и услугах по компенсации ограничений в возможностях самостоятельного передвижения (для этого существуют свои специальные критерии). Следовательно, российское пособие не может называться и являться пособием по компенсации специфических расходов, связанных с инвалидностью. Усугубляет ситуацию и то, что многие другие виды социальной поддержки инвалидов со стороны государства стали привязываться к степени ограничения способности к трудовой деятельности. Например, выделение путёвки на санаторно- курортное лечение, а также оплата проезда для сопровождающего инвалида лица, происходит только при установлении третьей степени ограничения способности к трудовой деятельности, которая обозначает полную нетрудоспособность или противо- показанность к труду. То есть, весь объём государственной социальной поддержки людей с инвалидностью как в денежной, так и по многим параметрам и в натуральной форме привязывается к возможности человека с инвалидностью трудиться, а, следовательно, к потенциальной возможности инвалида самостоятельно обеспечивать своё экономическое существование.
Сам по себе такой подход, согласно которому, тот, кто зарабатывает деньги, получает меньше от государства, имеет право на существование. Во многих странах это практикуется. Но в России сейчас получается, что такое уменьшение помощи от государства происходит уже заранее, независимо от того, трудоустроен инвалид или нет. Отметим, что подобный подход правительства противоречит Стандартным правилам обеспечения равных возможностей для инвалидов Организации Объединённых Наций.
Правило 8. Поддержание доходов и социальное обеспечение
Государства несут ответственность за предоставление социального обеспечения инвалидам и поддержание их доходов.
1. Государствам следует обеспечить поддержание надлежащих доходов инвалидов, которые в силу нетрудоспособности или по причинам, связанным с нетрудоспособностью, временно утратили возможность зарабатывать средства к существованию, или заработок которых уменьшился или которые не имеют возможности найти работу. Государствам следует обеспечить, чтобы при оказании помощи во внимание принимались издержки, которые часто несут инвалиды и их семьи в результате инвалидности...

  1. Программы социального обеспечения должны также стимулировать усилия самих инвалидов, направленные на поиск работы, которая приносила бы доход или восстанавливала их доходы.
  2. Материальную помощь инвалидам следует оказывать до тех пор, пока сохраняется состояние инвалидности, причем таким образом, чтобы инвалиды стремились найти работу. Такую помощь следует сокращать или прекращать только после того, как инвалид начинает получать адекватный и гарантированный доход.

Таким образом, в соответствии со Стандартными Правилами, должен практиковаться более справедливый подход, направленный на действительную интеграцию инвалидов в общество и создание материальной независимости инвалидов (подобные цели реабилитации провозглашены и в ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»). Инвалиды получают действительное право выбора, действительную свободу труда - инвалиды сами решают, получать ли им помощь от государства по максимуму, либо попытаться заработать себе самим на жизнь. Таким образом, реализуется как первый компонент права на труд - получение возможности зарабатывать себе на жизнь своим трудом, так и второй его компонент - свободно выбирать труд или свободно на него соглашаться, то есть, в том числе, и не работать.

2.2 Система и критерии обеспечения пособиями по компенсации заработка

Система обеспечения пособиями по компенсации заработка довольно разные: в некоторых странах схемы одинаковы для всех инвалидов, в других существуют двойные системы - различают пособия для тех, кто получил инвалидность в процессе трудовой деятельности и для других категорий инвалидов. В некоторых странах пособие платится только людям, довольно сильно утратившим трудоспособность, в других есть частичные пособия для людей с незначительными ограничениями трудоспособности. Такие страны устанавливают довольно жесткие критерии для получения полного пособия.
Страны используют различные схемы для определения получателей пособия по компенсации заработка. Большинство стран основывают решение на наличии или отсутствии ограничений трудоспособности, другие страны в качестве критерия используют способность получать доход (earning capacity). Последний подход обычно относится к общей трудоспособности. Чаще всего оценка способности получать доход или трудоспособности основывается на тестах, учитывающих уже полученную профессию. Такие тесты существуют в Австрии, Испании, Германии и для пособий по частичной нетрудоспособности в Италии и Польше. Нетрудоспособность определяется в процентах.

Некоторые страны используют более сложные критерии, например, в Австралии необходимо иметь 20 баллов или более по таблице нарушений, пройти медицинскую оценку, а также оценку того, как данные медицинские нарушения влияют на способность зарабатывать деньги. Для получения пособия по компенсации заработка необходимо получить заключение о невозможности работать минимум 30 часов в неделю по полной занятости в течение 2 лет. В США основанием является невозможность получать доход от выполнения каких-либо работ свыше 780 долларов США в месяц. Дания, Норвегия, Испания пособие дают после того, как было сделано заключение о невозможности реабилитации и реинтеграции. Поэтому повторных осмотров практически не проводится. Сравнение показывает, что в государствах, где существует частичная инвалидность, процент потери трудоспособности для получения неполного пособия по частичной инвалидности довольно маленький, тогда как для получения полного пособия - большой приближающийся к 100% (то есть действует своего рода прогрессирующая шкала). Австралия, пожалуй, единственная страна, где для получения полного пособия хватает низкого уровня способности к труду (около 20%).

Таблица 1. Понятие инвалидности, приводящее к выплатам пособия и период ожидания

  Понятие инвалидности Обязательный период ожидания
Австралия Ограничения, которые равняются минимум 20 баллам по таблицам нарушений, и невозможность выполнять работу более 30 часов в неделю или быть в течение двух лет обученным новой профессии с возможностью полного заработка. Нет
Австрия 50% ограничения способности к труду, или способности зарабатывать (для низкоквалифицированных работников). В данном случае велика роль судебных решений из-за нечеткого определения. Обязательно, чтобы нарушение здоровья было более 6 месяцев.
Бельгия 66,6% ограничения способности к труду по специальности. 1 год
Канада Серьезные и длящиеся нарушения, которые приводят к невозможности выполнять трудовые обязанности в обычных условиях Нет
Дания 50% уменьшения трудоспособности. После достижения 55 лет такое уменьшения может быть и по причине только социальных факторов. Нет, но курс реабилитации должен быть завершен до назначения пособия.
Франция 66,6% потери способности зарабатывать, но для полного пособия необходима полная потеря трудоспособности. Нет
Германия 25% потери трудоспособности для частичного пособия, определяется в зависимости от количества часов, которые человек может работать. Нет, но нарушения здоровья должны продолжаться не меньше 26 недель.
Италия 66,6% потери трудоспособности (для частичного пособия определяют, опираясь на подходящую работу). Нет
Корея Медицинские критерии с четким определением степени инвалидности. 50 дней
Мексика 50% потеря способности к труду применительно к предыдущей работе. Нет
Голландия 15% потери способности зарабатывать (25% для молодежи и индивидуальных предпринимателей). Степень инвалидности определяется как соотношение возможной зарплаты с такими-то нарушениями и зарплаты до инвалидности 1 год
Норвегия 50% потери трудоспособности, но степень способности зарабатывать определяет степень инвалидности Нет, но необходимо пройти профессиональную реабилитацию до назначения пособия.
Польша Постоянное или временное уменьшение трудоспособности Нет
Португалия 66,6% потери способности зарабатывать Нет
Испания 33% потери трудоспособности для частичного пособия, для полного пособия полная потеря способности к труду. Нет
Швеция 25% потери трудоспособности. Определяется в зависимости от того, сколько часов в день человек может работать. Нет
Швейцария 40% потери способности зарабатывать для неактивных инвалидов, степень инвалидности определяется в зависимости от занятия (сидит дома, получает образование...) 1 год
Турция 66,6% потери трудоспособности по медицинским показателям. Нет
Англия Наличие ограничений жизнедеятельности, которые влияют на возможность выполнять работу. Проводится медицинское обследование и оценка возможностей человека. 28 недель
США Потеря способности зарабатывать (невозможность выполнять приносящую доход деятельность, то есть, зарабатывать более 740 долларов в месяц). 5 месяцев
Российская Федерация Условиями признания гражданина инвалидом являются: а) нарушение здоровья состойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм илидефектами; б) ограничение жизнедеятельности (полнаяили частичная утрата гражданином способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать своеповедение, обучатьсяили заниматься трудовойдеятельностью); в) необходимость в мерах социальной защиты, включая реабилитацию.Наличие одного из указанных условий не является основанием, достаточным для признания гражданина инвалидом. Нет, но для ранее работавших граждан периодих нетрудоспособности должен длиться не менее 6 месяцев

В Российской Федерации существуют только три показателя для определения размера пособия по компенсации заработка, фиксируемые назначением соответствующей степени ограничения способности к трудовой деятельности (с определённой натяжкой можно признать и четвёртый показатель - неназначение, то есть, своего рода, «нулевую» степень). Максимальный размер денежного пособия состоит из установленного базового размера трудовой пенсии и компенсации за отменённые льготы (их можно не разделять, так как их назначение и размер зависят от единого критерия). Размер устанавливается при назначении третьей степени ограничения способности к трудовой деятельности. Третья степень ограничения способности к трудовой деятельности обозначает полную нетрудоспособность или противопоказанность к труду. Минимальный размер устанавливается при «нулевой» степени ограничения способности к трудовой деятельности (базовый размер трудовой пенсии в этом случае не назначается вовсе).

В общемировой практике избегают формулировок «неспособность к трудовой деятельности», так как это является своеобразным дискриминационным моментом и противоречит международным правовым актам. Да и сама по себе формулировка «неспособность к трудовой деятельности» порождает много вопросов: а много ли таких инвалидов? Очевидно, что должна быть классификация инвалидности, критерии ее выраженности. Ясно, что и государство должно иметь объективный критерий для измерения объема своей помощи, которую оно будет предоставлять нуждающимся. Но оно не должно забывать обо всех своих обязательствах, вытекающих из Конституции Российской Федерации и международных договоров: создавать и предусматривать не только специальные меры для поддержки инвалидов, но и создавать возможности для трудоустройства, а не препятствовать ему. Конституция Российской Федерации статья 37 закрепляет принцип свободы труда. Эта статья гласит: «Труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию».
Об этом же говорят и международные договора Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы государства. Наиболее полно право каждого человека на труд закреплено в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. В статье 6 Пакта говорится, что право на труд включает в себя право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает, или на который он свободно соглашается. Таким образом, в этой формулировке мы видим два элемента права на труд. Первое - это право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь своим трудом. И, соответственно, этому праву корреспондирует обязанность государства по созданию данных возможностей. И второй элемент - это, собственно, принцип свободы труда: труд, который человек свободно выбирает, с которым он свободно соглашается. Таким образом, Российская Федерация как участник данного Пакта и других международных договоров, в частности Конвенции МОТ № 122, и как член ООН (в Уставе ООН, в ст. 55 достижение полной занятости индивидов признается в качестве одной из важных целей деятельности ООН) и других организаций признает данное право и, соответственно, те обязательства, которые вытекают из данных международно-правовых институтов.
Если же мы говорим «неспособность к труду»:

  1. или мы должны оценивать способности инвалида и приходим к выводу, что людей нетрудоспособных практически нет. Такой вывод будет означать, что Россия отказывается быть социальным государством, специально ограничивая свою помощь инвалидам и экономя на них;
  2. или мы продолжаем оценивать ситуацию, принимая во внимание все сопутствующие социальные обстоятельства, которые влияют на трудоустройство инвалида (доступность архитектурной среды и транспорта, рабочие места в данном конкретном городе, и т.д.). Тогда мы предоставляем помощь от государства большему количеству людей, но лишаем их возможности стать материально независимыми и облегчить уже самим бремя государства по их содержанию.

Оба варианта - не лучшие. Поэтому считаем необходимым отказаться в российской законодательной практике от формулировки «неспособность или противопоказанность к трудовой деятельности».

2.3 Процесс оценки для обеспечения пособиями

Чаше всего оценку проводят специально назначенные врачи. Отличия в различных странах заключаются в том, заключение какого медика учитывается - личного врача или частного лечащего врача. В Австрии, например, такое заключение не учитывается вообще, в Германии и Швеции оно может влиять, поскольку решение принимается лишь на основании медицинских документов без дополнительного освидетельствования. Только Норвегия и США являются единственными странами, в которых медицинское переосвидетельствование проводит только лечащий врач.
В других странах решение о назначении пособия принимают не медицинские работники. Например, в Бельгии создаются комиссии из независимых экспертов для принятия такого решения, а в Португалии один из экспертов должен быть специалистом по профессиональной реабилитации.
В Российской Федерации полномочия по установлению факта инвалидности и назначению степени ограничения способности к трудовой деятельности, а, следовательно, и размера государственного социального пособия возложены на государственную службу медико-социальной экспертизы. ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» закрепляет полномочия учреждений Медико-социальной экспертизы. Согласно ст. 8, пп. 1 одним из них является - установление потребности инвалида в различных видах социальной защиты. А социальная защита, исходя из других норм Закона, включает в себя профессиональную реабилитацию, компенсацию или восстановление такого ограничения жизнедеятельности как способности к трудовой деятельности. То есть именно МСЭ решает, нуждается ли инвалид в таком виде реабилитации как трудоустройство.
Далее, согласно ч. 2 ст. 11 ФЗ «О социальной защите инвалидов»: индивидуальная программа реабилитации инвалида является обязательной для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - следовательно, и работодателями. Свобода выбора инвалида заключается только в том, чтобы отказаться от тех или иных видов реабилитационных услуг или средств.
Постановление Правительства РФ «О порядке и условиях признания лица инвалидом» от 20 февраля 2006 года № 95:

  1. МСЭ признает гражданина инвалидом на основании критериев и классификаций, определенных Минздравом, в том числе МСЭ определяет реабилитационный потенциал инвалида.
  2. ограничение жизнедеятельности - может быть как полное, так и частичное любой из сторон жизнедеятельности.

-п. 8 Положения: «При установлении гражданину группы инвалидности одновременно определяется в соответствии с классификациями и критериями, предусмотренными пунктом 2 настоящих Правил, степень ограничения его способности к трудовой деятельности (III, II или I степень ограничения) либо группа инвалидности устанавливается без ограничения способности к трудовой деятельности».
Несмотря на то, что государственная служба медико- социальной экспертизы самостоятельна и не относится напрямую к медицинским службам (хотя и те, и другие структуры относятся к ведомству Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации), но среди их сотрудников преобладают специалисты медицинского профиля, которым трудно оценивать социальные факторы. А это зачастую бывает необходимо, чтобы правильно оценить реабилитационный и трудовой потенциал человека с инвалидностью. В соответствии с действующим законодательством, привлечение специалистов по социальной и профессиональной реабилитации возможно, но это не практикуется в деятельности службы медико-социальной экспертизы по вопросам формирования индивидуальной программы реабилитации и установления степеней ограничения способности к трудовой деятельности.
Другой проблемой является слишком сложная процедура формирования карты ИПР. А без ИПР сейчас невозможны установление степеней ограничения способности к трудовой деятельности и дальнейшая профессиональная реабилитация. В отличие от упрощённой процедуры в других странах, в Российской Федерации для оформления программы требуется месячный срок и обход большого количества медицинских специалистов для освидетельствования.

2.4 Срок обеспечения пособиями

Есть страны, в которых пособия устанавливаются бессрочно, в других существует процедура переосвидетельствования, но она носит формальный характер. В Нидерландах переосвидетельствование проводят путем опросника, который высылается инвалиду по почте, в Бельгии и Португалии пособия постоянны, но формальное переосвидетельствование положено проходить раз в 3 года. Третья группа стран - где переосвидетельствование обязательно для всех. Австрия, Германия проводят переосвидетельствование каждые 3 года, Италия, Австралия - раз в 5 лет. Бывает, что переосвидетельствование назначается более гибко в зависимости от индивидуальных ограничений, как во Франции и Англии, где пособия временные, но могут быть даны постоянно после нескольких переосвидетельствований, или когда установлена 100% инвалидность.

Таблица 2. Регулирование освидетельствований на предмет выплаты государственных социальных пособий

Австралия Пособие временное, медицинское переосвидетельствования каждые 2 года. Выборочная проверка доходов, применение опросного листа для выяснения изменений с прошлого переосвидетельствования.
Австрия Пособие временное, переосвидетельствование проводится в срок до двух лет, может быть назначено постоянно при 100% инвалидности в случае если нет улучшения медицинских показателей
Бельгия Четкой процедуры нет, обычно проводится несколько переосвидетельствований, после трех лет дается бессрочно.
Канада Де-факто пособие бессрочное.
Дания Пособие бессрочное, если реабилитация не принесла результатов.
Франция Пособие временное, проводятся систематические переосвидетельствования.
Германия Пособие временное до трех лет, если существуют положительные перспективы реабилитации. Выплачиваются пособия для ограниченно трудоспособных граждан.
Италия Пособие бессрочное для полностью нетрудоспособных граждан. Временные пособия до трех лет для частично нетрудоспособных граждан. После 6 лет пособия становятся бессрочными
Корея Гибкий график переосвидетельствований при изменениях в состоянии здоровья.
Мексика Пособия временные, проводятся периодические переосвидетельствования, в случае если возможны улучшения. Обычно становится бессрочным после двух лет.
Голландия Пособия временные до 5 лет, систематические переосвидетельствования, но из-за нехватки кадров обычно проводится в форме опросного листа.
Норвегия Пособия фактически бессрочные, нет процедуры систематического переосвидетельствования статуса инвалида. Изменения трудоспособности могут быть обнаружены с помощью сведений о доходах от налоговых органов.
Польша Гибкая система, все зависит от вероятности улучшения положения.
Португалия Постоянно, но переосвидетельствования могут проходить с частотой от 3 до 10 лет. По требованию специальной контрольной комиссии в любое время.
Испания Пособия бессрочны.
Швеция Пособия фактически бессрочное. Пособия с ограничением срока назначаются при наличии длящихся, но прекращающихся нарушениях.
Швейцария Пособия де факто бессрочно, но переосвидетельствование проходят каждые 3-10 лет, а также в любое время по требованию самого получателя пособия или специальной комиссии.
Англия Пособия обычно временные до тех пор, пока не достигнут пенсионных возраст. Частота переосвидетельствований решается на самих переосвидетельствованиях.
США Пособия де факто бессрочны, но могут быть пересмотрены, однако соответствующие органы должны доказать, что состояние здоровья инвалида улучшилось.
Российская Федерация Срок обеспечения пособиями привязан к срокам очередного переосвидетельствования на инвалидность. Первая группа инвалидности устанавливается на 2 года, вторая и третья группа инвалидности устанавливается на 1 год. Степени ограничения способности к трудовой деятельности устанавливаются на тот же срок, что группы инвалидности. Без указания срока переосвидетельствования инвалидность (а, следовательно, степень ограничения способности к трудовой деятельности и государственное социальное пособие) устанавливается в случае выявления в ходе осуществления реабилитационных мероприятий невозможности устранения или уменьшения степени ограничения жизнедеятельности гражданина, вызванного стойкими необратимыми морфологическими изменениями, дефектами и нарушениями функций органов и систем организма.

В Российской Федерации, в сравнении с ведущими мировыми странами, очень короткие сроки между переосвидетельствованиями на подтверждение факта инвалидности и, соответственно, степеней ограничения способности к трудовой деятельности (сейчас эти сроки составляют один-два года в зависимости от группы инвалидности). Такие небольшие сроки, вкупе с длительностью процесса и необходимостью получить заключения большого количества медиков, делают очередные переосвидетельствования для получения пособия одними из самых трудных процедур в мире.

2.5 Как используются пособия для стимулирования трудоустройства

Реформы социального законодательства 90-х годов почти всех стран мира были ориентированы на внедрение антидискриминационного законодательства, механизмов, стимулирующих занятость людей с инвалидностью и их активное участие на рынке труда. Такие страны, как Голландия, Англия, Италия, политика которых ранее была целиком направлена на компенсацию, теперь во главе угла ставят механизмы стимулирования трудоустройства. Можно выделить следующие элементы, которые в разных странах по-разному применялись в ходе реформ:

  1. закрепление антидискриминационных норм;
  2. увеличение обязанностей работодателя по отношению к людям с инвалидностью;
  3. закрепление различных стимулирующих механизмов при условии наличия прежних гарантий, связанных с приобретением статуса инвалида;
  4. чёткое администрирование программ, уменьшение количества инстанций.

Таблица 3. Основные законодательные акты, регулирующие трудоустройство инвалидов

  1. Акт Содружества о дискриминации инвалидов запрещает увольнение по причине инвалидности, определяет стандарты для трудоустройства.
  2. Акт об услугах для инвалидов определяет правила предоставления услуг для инвалидов (поддерживаемая занятости, профессиональная реабилитация).
  3. Акт о рабочем месте устанавливает субсидии для трудоустройства на открытом рынке труда.
Австрия
  1. Акт о трудоустройстве инвалидов устанавливает обязательную квоту для трудоустройства зарегистрированных инвалидов, увольнение после 6 месяцев работы на новом месте только с согласия региональной комиссии.
  2. Австрийская Конституция содержит общую статью о запрете дискриминации.
Бельгия
  1. Акт о социальной реабилитации, сформулировал основы нового законодательства о недискриминации инвалидов в различных областях.
  2. Трудовое законодательство запрещает дискриминацию при трудоустройстве, в том числе и по основанию инвалидности.
Канада

Канадская Хартия о правах и свободах гарантирует равные права и недискриминацию инвалидов.

Дания
  1. Социальная модель инвалидности и компенсационная модель (государство должно предоставить инвалидам все возможности, чтобы компенсировать свои нарушения для предоставления им равных возможностей), принцип секторной ответственности, каждый сектор общества должен отвечать за свой участок.
  2. В основном законодательство сфокусировано на принципе добровольности и предоставлении информации.
Франция
  1. Акт о реабилитации инвалидов запрещает дискриминацию инвалидов.
  2. Акт о работниках с инвалидностью устанавливает обязательную квоту, а также более длительный период для уведомления инвалидов об увольнении.
Германия
  1. Акт об интеграции инвалидов устанавливает обязательную квоту для трудоустройства инвалидов, увольнение после 6 месяцев после заключения контракта только с согласия государственного органа, а также другие обязанности работодателя.
  2. Социальный кодекс устанавливает право на социальную интеграцию, основы реабилитации.
Италия

Закон о правах, социальной интеграции и услугах для инвалидов устанавливает принцип интеграции в государственной политике и закрепляет определенные права в этой области. В их числе право на труд и обязательную квоту. 60% инвалидность, или 30% потеря профессиональной трудоспособности не могут быть справедливыми основаниями для увольнения.

Корея
  1. Акт о трудоустройстве и профессиональной реабилитации инвалидов запрещает дискриминацию по причине инвалидности, устанавливает обязательную квоту.
  2. Акт о социальной поддержке инвалидов запрещает дискриминацию со стороны работодателя и служб занятости.
Мексика
  1. Закон о трудоустройстве запрещает дискриминацию и несправедливое увольнение всех граждан, в том числе инвалидов.
  2. Страна ратифицировала Конвенцию государств Америки о запрещении всех форм дискриминации по отношению к инвалидам.
Голландия
  1. Акт о ре-интеграции инвалидов устанавливает механизмы оставления на работе лиц получивших трудовые увечья или заболевания, устанавливает обязанности для работодателя по трудоустройству инвалидов.
  2. Социальный Кодекс запрещает увольнение по причине болезни или инвалидности в течение 2 лет.
Норвегия
  1. Акт о рабочем месте устанавливает обязанности работодателя по отношению к работникам с инвалидностью.
  2. Акт о недискриминации запрещает дискриминацию по причине инвалидности.
Польша
  1. Акт о социальной интеграции, профессиональной реабилитации и занятости инвалидов устанавливает обязательную квоту для работодателей.
  2. Трудовой Кодекс запрещает дискриминацию в трудовых отношениях по причине инвалидности.
Португалия
  1. Конституция устанавливает, что инвалиды имеют такие же, как и другие граждане права и обязанности.
  2. Основной законодательный акт о социальной реабилитации и интеграции инвалидов устанавливает основы государственной политики по отношению к инвалидам и механизмы реализации прав, закрепленных в Конституции, акт запрещает увольнение без обоснованных причин, предоставляет поддержку организациям, занимающимся профессиональной реабилитацией инвалидов.
Испания
  1. Акт о социальной интеграции инвалидов устанавливает обязательную квоту, особую защиту для лиц, получивших инвалидность во время работы и получающих пенсию по инвалидности.
  2. Правила трудоустройства запрещают дискриминацию инвалидов при трудоустройстве.
Швеция
  1. Акт о борьбе с дискриминацией запрещает дискриминацию по признаку инвалидности в трудовых отношениях.
  2. Акт о рабочем месте устанавливает дополнительные обязанности для работодателей.
  3. Акт об услугах для лиц с ограничениями жизнедеятельности устанавливает обязанности в этой сфере органов власти провинций и графств.
Швейцария
  1. Конституция содержит общую норму о недискриминации.
  2. В основном политика построена не на обязательствах и запретах, а на стимулировании.
Турция

Трудовойкодексустанавливает обязательную квоту, регулирует занятость инвалидов, устанавливает критерии для определения инвалидности.

Англия

Акт о запрете дискриминации инвалидов запрещает дискриминацию в трудовых отношениях по признаку инвалидности, запрещает увольнение по причине инвалидности, обязывает работодателей со штатом более 15 человек предоставлять услуги для работников с инвалидностью вместе с другими работниками.

США
  1. Акт об американцах с инвалидностью запрещает дискриминацию по причине инвалидности квалифицированных работников с инвалидностью (положение касается работодателей со штатом свыше 15 человек и организациями, получающими средства от федерального правительства),
  2. Возлагает на государственные органы обязанность стать лидером в трудоустройстве инвалидов.
Российская Федерация
  1. Трудовой Кодекс декларирует запрет дискриминации в сфере труда для всех граждан, в том числе независимо от социального положения. Механизмы определения данного нарушения в Законе не обозначены.
  2. Кодекс об административных правонарушениях предусматривает меры административной ответственности работодателей за нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости. Четких механизмов реализации данных положений в Законе не прописано.

• Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» устанавливает систему квотирования рабочих мест для инвалидов и определяет пути проведения специальных мероприятийпоповышениюконкурентоспособности инвалидов на рынке труда. Четких механизмов реализации данных положений в Законе не определено.

В отношении пособий прослеживаются следующие тенденции:

  1. Более четкая процедура оценки;
  2. При оценке размеров пособий ориентация на рыночные показатели;
  3. Переход к временным пособиям и регулярным переосвидетельствованиям;
  4. Уменьшение размеров пособий.

Некоторые страны делают простой процедуру возвращения пособия работающему человеку в случае неудачи в трудоустройстве. В течение какого-то времени назначается более упрощенная процедура получения таких пособий. В Нидерландах, Норвегии, Швеции такой срок составляет 3 года, в Австралии 2 года, в Англии 1 год, в Германии 6 месяцев. В Дании лицам с потерей 2/3 трудоспособности и более при трудоустройстве доплачивается надбавка к пособию по инвалидности. В Турции устанавливается льгота по подоходному налогу, в Англии - налоговый кредит, который позволяет достичь достойного и минимального дохода, в США пособие полностью выплачивается на время испытательного срока, кроме того, сохраняется право на медицинскую страховку.
В некоторых странах действует принцип - профессиональная реабилитация до пенсии, то есть заявление о назначении пенсии рассматривается как заявление о об окончании профессиональной реабилитации. Такой принцип действует в Австрии, Дании, Испании, Швеции и Швейцарии. Этот же принцип, но в смягченном варианте, действует в Германии, Норвегии, Польше.
Практически во всех странах профессиональная реабилитация назначается лицам, которые смогут по ее окончании улучшить свое положение на рынке труда. Улучшение обычно заключается в том, что человек сможет работать по другой специальности. Под другой работой понимается работа близкая к той, которую выполнял человек, (Испания, Австрия), работа более низкого качества (Дания, Швеция).

Таблица 4. Случаи приостановления выплаты государственных социальных пособий и другие механизмы, стимулирующие занятость

  Приостановка пособий Другие стимулы
Австралия Приостановка невозможна, нет стимулов для возвращения к прежней работе. При устройстве на другую работу пособие сокращается на 30-50%, если доход превышает определенную сумму.
Австрия До 2 лет в случае полной занятости. В случае неполной занятости будет проведена проверка на предмет нуждаемости в пособии, пособие выплачивается полностью, если доход не превышает 200-230 австрийских франков.
Бельгия До трех месяцев на время испытательного срока. Разрешается иметь определенный дополнительный доход.
Канада Временных ограничений нет, существует ускоренный процесс восстановления пособий. На время работы в период испытательного срока (3 месяца) пособие не снимается.
Дания На время испытательного срока и профессиональной реабилитации. Доплата для работающих инвалидов с ограничением трудоспособности на 2/3, если они раньше получали пособие по инвалидности.
Франция Не возможно. В первые 6 месяцев разрешается доход равный тому, который человек получал до инвалидности без отмены пособия.
Германия До 6 месяцев, выплата возобновляется, если испытательный срок не был пройден успешно по причине инвалидности или плохого здоровья. Пособие + зарплата должны быть не больше дохода до инвалидности. В противном случае пособие может быть сокращено на 3/4, 1/2 или 1/4
Италия Не возможно. Пособие для ограниченно трудоспособных + зарплата не должны в 4 раза превышать минимальную пенсию.
Корея Не возможно. Доход не влияет на получение пособия.
Мексика Не возможно. Работа по другой профессии не приводит к уменьшению или прекращению выплаты пособия.
Голландия До 3 лет. Выплаты пособия продолжаются 6 месяцев во время испытательного срока.
Норвегия До 3 лет, на время испытательного срока и профессиональной реабилитации. Выплаты не прекращаются принизкомдополнительном доходе.
Польша Не возможно. Выплаты не прекращаются, если пособие + доход меньше 70% среднего заработка.
Португалия Только в случае специальной занятости. Выплаты не прекращаются, если пособие + зарплата не превышают среднего заработка, в случае если они меньше, выплачивается дополнительная субсидия.
Испания Не возможно. С частичной или полной нетрудоспособностью при работе в специальных условиях пособие не прекращается.
Швеция В течение трех лет. Дополнительное пособие выплачивается в зависимости от дохода
Швейцария Не возможно. Не прекращается в случае, если доход не превышает дохода, получаемого до инвалидности.
Турция Не возможно. Выплаты пособий по инвалидности не зависят от того, работает человек или нет. Предоставляются льготы по подоходномуналогу, размер которых зависит от степени ограничения трудоспособности (3 степени).
Англия От 8 недель до 2 лет в зависимости от категории. Пособие не прекращается при занятости 16 часов в неделю и меньше. С 2002 г. не требуется разрешение врача на работу.
США Специальный трехлетний период, когда пособие выплачивается за каждый месяц, в который доход был меньше «достаточного», при условии, что медицинские показатели не улучшились. Пособие выплачивается полностью на время испытательного срока (9 месяцев, которые могут растянуться на 5 лет), а также на это время сохраняется медицинская страховка
Российская Федерация Законодательством не предусмотрена возможность изменять степень ограничения способности к трудовой деятельности, а, следовательно, размер государственных социальных выплат, до очередного срока переосвидетельствования на инвалидность. Нет

В Российской Федерации просматриваются обратные тенденции - многие люди с инвалидностью теряют какие- либо стимулы к возможному трудоустройству. При нынешней системе инвалидам гораздо проще и выгоднее всеми правдами и неправдами добиваться установления третьей степени ограничения способности к трудовой деятельности и получать в полном объёме государственную социальную помощь. В соответствии с критериями и классификациями, утверждёнными Приказом Минздравсоцразвития от 22 августа 2005 года № 535, способность к трудовой деятельности - это:
- способность осуществлять трудовую деятельность в соответствии с требованиями к содержанию, объёму, качеству и условиям выполнения работы...
3 степень - неспособность к трудовой деятельности или невозможность (противопоказанность) трудовой деятельности.
Имея третью степень ограничения способности к трудовой деятельности, инвалид не сможет трудоустроиться, потому что в ИПР у него не будет предусмотрено никаких реабилитационных мероприятий профессионального характера. Работодатель не сможет принять его на работу. Таким образом, мы имеем дело с ограничением инвалида в его возможности искать работу. Можно, конечно, предположить, что, если инвалид не согласен с решением МСЭ, он может его обжаловать как по линии МСЭ, так и через суд и, добившись снижения степени до 2-ой, получить, таким образом, законную возможность искать работу. Однако ситуация осложняется тем, что многие меры социальной поддержки, в том числе такие основные, как трудовая пенсия, как ежемесячная денежная выплата вместо отмененных натуральных льгот, а также возможность получения иных технических средств реабилитации, зависят от степени ограничения способности к трудовой деятельности. Человек, имея 3-ю степень, получает всю социальную помощь в максимальном объеме, а при утверждении других степеней - в меньшем объеме.

На чем основывается такой подход? Видимо, на том, что в силу состояния здоровья, а также иных обстоятельств жизни, инвалид нуждается в различном объеме мер социальной поддержки - в целом это справедливо. Также, видимо, есть такое представление, что лицо с инвалидностью может трудоустроиться, если ему это не запрещено, и получать заработную плату, а следовательно, приобрести себе необходимые средства или услуги. При этом не следует забывать, однако, что трудоустроиться инвалиду, даже с первой и второй степенями ограничения способности к трудовой деятельности или без ограничения таковой, очень сложно, если не невозможно.
Таким образом, инвалид, думая о том, доказывать ли ему МСЭ, что он трудоспособен или нет, будет вынужден принимать решение, имея в виду объём мер социальной поддержки. За саму потенциальную возможность трудоустроиться он должен будет отказаться от максимального объема этих мер. Причем, подчёркиваем - только потенциальную возможность трудоустройства.

2.6 Рекомендации по изменению ситуации в Российской Федерации

Можно предположить, что при формировании российской системы начисления государственных социальных выплат людям с инвалидностью была попытка использовать зарубежный опыт. Во многих странах существует прямая зависимость между размером государственных социальных выплат инвалиду и степенью потери его трудоспособности, то есть возможности получать доход. Но при этом наше государство забыло о другой, не менее важной, составляющей системы обеспечения дохода граждан с инвалидностью, а именно о возможности продолжения (или начала) трудовой деятельности. В тех странах, где размер государственных социальных выплат зависит от степени потери способности к трудовой деятельности, людям с инвалидностью через определённые законодательные акты и специальные государственные программы гарантирована трудовая занятость. Даже если человек потерял 2/3 трудоспособности, то он сможет работать на 1/3 своих возможностей и, соответственно, его экономическое положение не ухудшится. А в условиях современной России, где практически полностью отсутствуют возможности частичной занятости и гибкого графика работы, инвалид с потерей даже 1/3 трудоспособности оказывается не нужным ни одному работодателю, то есть практически становится 100% нетрудоспособным. Прежде чем переходить к системе начисления государственных социальных выплат в зависимости от критериев ограничения способности к трудовой деятельности, следует обеспечить возможность реальной трудовой занятости для всех граждан с инвалидностью, иначе система становится неработающей и дискриминационной.
На основании приведённого выше анализа, очевидно, что современная российская система начисления государственных выплат людям с инвалидностью несовершенна и требуются определённые шаги по её реформированию. Помимо очевидных действий по:

  1. Изъятию из законодательной базы понятия о «неспособности к трудовой деятельности или невозможности (противопоказанности) трудовой деятельности», которые противоречат положениям Конституции РФ и международно-правовых актов, к которым Россия присоединилась, то есть напрямую нарушают права человека;
  2. Облегчению процедур очередных переосвидетельствований на инвалидность, ведь если инвалид работает или учится (что является одной из целей реабилитации), то потратить практически целый месяц на прохождение медицинской комиссии и оформление необходимых справок будет для него крайне проблематично;

требуется также пересмотр критериев, на основании которых начисляется размер государственных социальных выплат людям с инвалидностью. В нынешнем виде они не устраивают подавляющее большинство инвалидов и не могут соответствовать целям государства по стимулированию людей с инвалидностью к трудовой деятельности. Отметим, что действующая в Российской Федерации система определения размера государственных социальных выплат инвалидам, помимо всего прочего, экономически невыгодна государству. Большое количество людей пожилого возраста, независимо от имеющейся группы инвалидности, при очередном освидетельствовании автоматически получают третью степень ограничения способности к трудовой деятельности (так как в соответствии с действующим российским законодательством они уже миновали трудоспособный возраст, и государственная служба занятости населения не занимается их трудоустройством). В результате, вместо, возможно, запланированной экономии финансовых средств резко возросли государственные расходы на социальное обеспечение людей с инвалидностью. Помимо этого новая система вызвала огромные очереди в бюро медико-социальной экспертизы (прежде всего, опять-таки за счёт массового обращения пожилых граждан за степенями ограничения способности к трудовой деятельности), что препятствует проведению нормальной экспертизы на предмет установления инвалидности, а также разработке Индивидуальных программ реабилитации. Сейчас количество льготников федерального уровня превысило цифру в 16 миллионов человек (в соответствии с новой системой начисления государственных социальных выплат именуются они теперь таким образом и, соответственно, так же ведётся статистика). Для сравнения: по состоянию до 1 января 2004 года количество инвалидов в Российской Федерации насчитывало меньше 12 миллионов человек. Выход из сложившейся ситуации может быть только:

  1. в переводе государственных социальных выплат инвалидам со степеней ограничения способности к трудовой деятельности на новые критерии;
  2. или в изменении формулировок и правоприменения действующих критериев. Таких вариантов действий мы насчитали четыре, и попытаемся в общем виде их представить.

1) Возвращение к системе групп инвалидности как к критерию определения размера государственных социальных выплат. Безусловно, в нынешних социально-экономических условиях современной России группы инвалидности более объективно и комплексно отражают потребность инвалида в мерах социальной защиты со стороны государства, чем степени ограничения способности к трудовой деятельности. Возврат к прежней системе начисления государственных социальных выплат на основе группы инвалидности позволит устранить возникшее социальное напряжение среди людей с инвалидностью и сбалансировать государственные расходы на их материальную поддержку. Именно с этих позиций будет гораздо проще реализовывать программу по поэтапному и продуманному реформированию системы начисления государственных социальных выплат инвалидам на основе современных передовых мировых тенденций. Основным минусом здесь видится вероятное нежелание российского правительства признать ошибочность своих последних законодательных инициатив. С его стороны это может вылиться в попытки до последнего отстаивать справедливость и эффективность создаваемой ими системы социальной защиты людей с инвалидностью.

  1. Не следует забывать и о дополнительных специфических расходах людей с инвалидностью (транспортные проблемы, трудности в самообслуживании и т.д.), которые не связаны напрямую с полной или частичной потерей возможности заработка. Во многих ведущих странах такие выплаты предусмотрены, являются постоянными и не зависят от дохода инвалида. Отметим, что в этих странах созданы условия для самостоятельного свободного передвижения и независимой жизни людей с инвалидностью, не в пример нашему государству, но и там не спешат отменять подобные выплаты. Возможно, и в Российской Федерации следует ввести систему двухуровневых государственных социальных выплат, где первый уровень подразумевает постоянное государственное пособие по инвалидности, определяемое на основе группы инвалидности или совокупности специальных критериев (например, способности к самообслуживанию и свободному передвижению), а второй - пенсию в связи с полной или частичной потерей трудоспособности.
  2. Одним из современных и справедливых порядков определения размера государственных социальных выплат является система учёта реального дохода инвалида. То есть, фактическое уменьшение государственной финансовой поддержки происходит только по достижении инвалидом определённого уровня постоянного дохода. Введение подобной системы в Российской Федерации позволит гарантировать людям с инвалидностью, что при любой ситуации их финансовое положение не ухудшится. Если государство создаст необходимую законодательную базу и будет реализовывать эффективные программы по трудоустройству инвалидов, то только тогда возникнут основания для снижения размера государственных социальных выплат людям с инвалидностью.

4) Возможно, следует изменить формулировку и правоприменительную практику в отношении третьей степени ограничения способности к трудовой деятельности. Если третья степень ограничения способности к трудовой деятельности официально, в зафиксированном в законодательстве порядке, не будет препятствовать трудовой деятельности инвалида, то часть существующих проблем будет решена. Но, чтобы данная система заработала, необходимо проработать чёткие критерии и процедуры определения каждой из степеней ограничения способности к трудовой деятельности. Надо полностью исключить возможности субъективизма и несправедливости при определении степеней ограничения способности к трудовой деятельности, а это требует серьёзной нормотворческой работы, и нельзя сказать с уверенностью, что нынешний состав Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации к этому готов.
Перечисленные варианты вполне могут дополнить друг друга в формируемой новой системе начисления государственных социальных выплат людям с инвалидностью. Конечно, требуется обсуждение реформы действующего законодательства в отношении этого непростого вопроса, и в рамках предложенного материала мы не ставим целью проанализировать все возможные нюансы, преимущества и недостатки каждого из предложенных путей изменения действующих критериев, на основе которых определяется размер государственных социальных выплат инвалидам.

2.7 Использованная литература:

  1. «Transforming Disability into Ability: Policies to Promote Work and Income Security for Disabled People», OECD Report, February 2003
  2. «How Should Disability Benefits Be Structured?», by Emily S. Andrews
  3. «Disability Employment Policy», Social Protection Discussion Paper by Daniel Mont, July 2004
  4. «The Right to Decent Work of Persons with Disabilities», International Labour Organization, Working Paper, 2003
  5. Доклад юриста АНО «Центр социально-трудовых прав» Гвоздицких Анны Валерьевны «Право на труд людей с инвалидностью, международные стандарты и их реализация в России», Межрегиональная научно- практическая конференция «Опыт и инновации в решении проблем трудоустройства людей с инвалидностью», 15 июня 2006 года. Конференц-зал Правительства города Москвы

 

 

Популярные материалы Популярные материалы

 
 
Присоединиться
 
В Контакте Одноклассники Мой Мир Facebook Google+ YouTube
 
 
 
 
Создан: 28.02.2001.
Copyright © 2001- aupam. При использовании материалов сайта ссылка обязательна.