Социальная реабилитация

Система реабилитации и интеграции инвалидов на региональном уровне

Виктор Чепляев – эксперт по моделированию

Поворотным этапом в модернизации политики в отношении инвалидов стал 1995 год, когда в России был принят Федеральный Закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. В Законе сформулирована принципиально новая цель государственной политики в отношении инвалидов, сформированы новые понятия инвалидности и реабилитации инвалидов, введены изменения в институциональную основу политики. Впервые целью государственной политики объявляется не помощь инвалиду, а “обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ”. Тем самым, новый Закон декларировал подход к инвалиду, сформулированный мировым сообществом. На практике государству, которое в течение нескольких десятков лет руководствовалось иными принципами в отношении инвалидов, чрезвычайно трудно перейти от объявления новой политической парадигмы политики к ее реализации, хотя, безусловно, новое законодательство стимулирует определенные изменения в этой политике.

С одной стороны, новый закон об инвалидах повлек изменения в общей системе российского законодательства, касающегося инвалидов. В частности, поправкой к закону о занятости от 20 апреля 1996г. фактически сняты ограничения по трудоустройству инвалидов второй и первой групп инвалидности. С другой стороны, законодательное оформление новой политики в отношении инвалидов сформировало дисбаланс между формально провозглашаемыми целями открытого общества для инвалидов, максимального вовлечения инвалидов во все сферы жизнедеятельности, и существующими практиками обеспечения участия инвалидов в общественном труде и общественной жизни.

Существенный вклад в дезорганизацию организационно-функциональной системы поддержки инвалидов внесли законодательные акты о разграничении полномочий в этой сфере между федеральным и региональным уровнем государственного управления. Перевод в сферу полномочий федерации вопросов формирования политики в отношении инвалидов, медико-социальной экспертизы, обеспечения техническими средствами реабилитации, с одной стороны, устранили зависимость уровня поддержки инвалидов от социально-экономической ситуации в регионе, а, с другой стороны, создали предпосылки для сворачивания активной региональной политики по реабилитации и интеграции инвалидов.

В целях восстановления и уточнения прав субъектов РФ в сфере политики по отношению к инвалидам Федеральным законом №199 от 31.12.2005 года внесены изменения в базовый Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»:

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право:
1) участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации;
2) принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
3) участия в определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий;
4) разработки, утверждения и реализации региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией;
5) осуществления обмена с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти информацией о социальной защите инвалидов и об оказании им социальной поддержки;
6) предоставления дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
7) содействия трудовой занятости инвалидов, в том числе стимулирования создания специальных рабочих мест для их трудоустройства;
8) осуществления деятельности по подготовке кадров в области социальной защиты инвалидов;
9) финансирования научных исследований, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области социальной защиты инвалидов;
10) содействия общественным объединениям инвалидов..

Очевидно, что «наличие права» и «возложение ответственности» представляют собой разноуровневые требования. В соответствие с Законом осуществление прав в сфере социальной защиты и поддержки инвалидов на уровне региона носит характер возможности, но не требования. Кроме того, осуществление дополнительных мер социальной защиты в отношении инвалидов за счет региональных ресурсов никогда законодательно не ограничивалось. Тем самым Закон не ведет к активизации деятельности регионов по развитию и совершенствованию системы реабилитации и интеграции инвалидов. Наиболее принципиальным недостатком законодательного регулирования в сфере социальной поддержки инвалидов является отсутствие норм определяющих порядок взаимодействия федеральных и региональных структур на региональном уровне.

Развитость политики в отношении инвалидов характеризуется наличием специального законодательства в следующих областях:
- законодательство, устанавливающее национальный координирующий и совещательный орган, который обеспечивает согласие по сложным и многогранным вопросам, связанным с инвалидностью;
- законодательство, устанавливающее и защищающее права инвалидов;
- законодательство, требующее приспособление объектов физической среды для нужд инвалидов;
- законодательство, обеспечивающее финансовую помощь (социальные выплаты) инвалидам;
- законодательство, требующее оказание услуг инвалидам в таких областях как образование, занятость, реабилитация и здравоохранение.

Несмотря на существующие проблемы в сфере разграничения полномочий в сфере социальной поддержки инвалидов, действующее законодательство Российской Федерации в сфере социальной защиты инвалидов определяет обязательство государства по обеспечению гражданских прав инвалидов в полном объеме. Более того, наличие специального законодательства в сфере государственной политики по отношению к инвалидам в Российской Федерации позволяет говорить о высоком уровне законодательного обеспечения прав инвалидов.

Структурная организация региональной системы реабилитации и интеграции

Региональная система реабилитации и интеграции инвалидов представлена территориальными органами федерального уровня, региональными органами управления в сфере социальной защиты, учреждениями социальной защиты, региональными органами управления в сфере образования и соответствующими образовательными учреждениями, территориальными структурами российских общественных организаций инвалидов, региональными общественными организациями.
Центральное место в системе реабилитации и интеграции занимает территориальная структура медико-социальной экспертизы, на которую, в соответствие с законодательством, возлагаются следующие функции:
1) установление инвалидности, ее причин, сроков, времени наступления инвалидности, потребности инвалида в различных видах социальной защиты;
2) разработка индивидуальных программ реабилитации инвалидов;
3) изучение уровня и причин инвалидности населения;
4) участие в разработке комплексных программ реабилитации инвалидов, профилактики инвалидности и социальной защиты инвалидов;
5) определение степени утраты профессиональной трудоспособности;
6) определение причины смерти инвалида в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление мер социальной поддержки семье умершего.

Медико-социальная экспертиза осуществляется исходя из комплексной оценки состояния организма на основе анализа клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических данных освидетельствуемого лица с использованием классификаций и критериев, разрабатываемых и утверждаемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Законодательство очень четко ограничивает спектр деятельности системы МСЭ в сфере признания человека инвалидом, установления степени трудоспособности и формирования индивидуальной программы реабилитации. В то же время, вопросы взаимодействия с региональными органами управления на уровне законодательного оформления остаются открытыми. Требование Закона об обязательности для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности решений учреждения медико-социальной экспертизы представляется декларативным. Особенно это касается учреждений и организаций регионального и муниципального уровня, так как ответственность этих структур и источник ресурсов для исполнения требований МСЭ законодательно не отрегулирован.

После установления инвалидности и степени утраты трудоспособности бюро МСЭ формирует индивидуальную программу реабилитации (ИПР), которая является основным документом, определяющим не только комплекс реабилитационных мероприятий, но и функции других учреждений и организаций.
Закон определяет реабилитацию инвалидов как систему и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Реабилитация инвалидов направлена на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, в целях социальной адаптации инвалидов, достижения ими материальной независимости и их интеграции в общество.

Основные направления реабилитации инвалидов включают в себя:
- восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию, протезирование и ортезирование, санаторно-курортное лечение;
- профессиональную ориентацию, обучение и образование, содействие в трудоустройстве, производственную адаптацию;
- социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию;
- физкультурно-оздоровительные мероприятия, спорт.

Реализация основных направлений реабилитации инвалидов предусматривает использование инвалидами технических средств реабилитации, создание необходимых условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной, социальной инфраструктур и пользования средствами транспорта, связи и информации, а также обеспечение инвалидов и членов их семей информацией по вопросам реабилитации инвалидов.

Предполагается, что ИПР формируется с участием заинтересованных структур: региональных учреждений социальной защиты, общественных объединений инвалидов, территориальных органов службы занятости, территориального управления фонда социального страхования. Практика показывает, что это трудно реализуемый подход к формированию ИПР. Как правило, проблема формирования ИПР возлагается на самого инвалида, который должен лично обратиться в соответствующие структуры социальной защиты и фонда социального страхования.

В соответствии со структурой ИПР к полномочиям МСЭ относится разработка реабилитационных мероприятий в рамках восстановительной терапии, реконструктивной хирургии, профессиональной ориентации, профессионального обучения, содействия в трудоустройстве, психологической реабилитации.

К полномочиям фонда социального страхования относится определение потребности в сфере протезно-ортопедической помощи, санаторно-курортного лечения, технических средств медицинской реабилитации, технических средств реабилитации для профессионального обучения или труда.
Полномочия органа социальной защиты распространяются на консультирование по вопросам реабилитации, оказание юридической помощи, социально-психологический патронаж семьи, адаптационное обучение для осуществления бытовой и общественной деятельности, социокультурную реабилитацию, реабилитацию средствами физической культуры и спорта.

Несмотря на то, что заключение о выполнении программы реабилитации и ее результативности делается учреждением МСЭ, механизм реального контроля за осуществлением программы не определен. Более того, выполнение программы в большой степени зависит от активности самого инвалида.
Структура ИПР, как основного документа, фиксирующего комплекс реабилитационных мер, не включает сформулированные цели реабилитации в зависимости от степени утраты автономности и возможные уровни интеграции. Совершенно понятно, что обеспечение реабилитационных мероприятий, направленных на восстановление способностей к самообслуживанию или ведению домашнего хозяйства принципиально отличается от комплекса мер, направленных на восстановление способности к обучению или трудовой деятельности. Таким образом, ИПР можно определить как процессную модель реабилитации не фиксирующую четко результаты и не отнесенную к ведению единого органа управления системой реабилитации.
Фонд социального страхования в соответствии с действующим законодательством обеспечивает организацию и финансирование мероприятий, в отмеченных выше, сферах реабилитации. Наиболее существенным компонентом реабилитационного комплекса, отнесенного к ведению Фонда, является обеспечение техническими средствами реабилитации. С 1 января 2006 года вступили в силу «Правила обеспечения за счет средств федерального бюджета техническими средствами реабилитации …», которые предусматривают самостоятельное обращение инвалида в учреждение фонда социального страхования, которое на основании ИПР предоставляет инвалиду соответствующие технические средства, но только в соответствии с утвержденным перечнем (и как правило только по номенклатуре изделий, выигравших тендер). Правилами предусматривается возможность самостоятельного приобретения инвалидом технических средств с последующей компенсацией. Однако компенсация осуществляется только в пределах тендерной стоимости изделий.

Распоряжением Правительства РФ (от 30 декабря 2005г. № 2347-р) утвержден федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду. Необходимо отметить, что данный перечень не предполагает услуг по конструктивной адаптации жилья к потребностям инвалида, что является важнейшим элементом обеспечения самостоятельности в ведении домашнего хозяйства и самообслуживания. Данные меры отсутствуют и в ИПР. Целесообразно отнести функцию адаптации жилья к полномочиям региональных органов социальной защиты.

Территориальный орган федеральной государственной службы занятости осуществляет меры по профессиональной реабилитации инвалидов в соответствии с ИПР. К таким мерам относится: профессиональная ориентация, профессиональное обучение и переобучение. Кроме иого, служба занятости осуществляет контроль за трудоустройством инвалидов на квотированные рабочие места. Наиболее сложным вопросом взаимодействия учреждения МСЭ и службы занятости является конкретизация условий труда инвалида и требований к организации рабочего места. Отсутствие специалистов не позволяет разрабатывать модели рабочего места для инвалида, что затрудняет взаимодействие с работодателем при решении вопросов трудоустройства инвалидов. Существующие в 90-х годах в системе службы занятости, в большинстве регионов, специализированные центры занятости инвалидов прекратили свое существование с ликвидацией фонда занятости.

Региональный орган управления социальной защитой в региональной системе реабилитации занимает достаточно скромное место. В качестве основной функции, как правило, определяется организация работы учреждений реабилитации инвалидов, разработка региональных целевых программ. Вопросы взаимодействия с учреждениями МСЭ, фонда социального страхования, службы занятости не находят отражения на уровне Положений о соответствующих региональных органах управления социальной защитой. Реабилитация и социальное обслуживание инвалидов на региональном уровне осуществляется в соответствии с федеральным и региональным законодательством в данной сфере. Как правило, реабилитационные мероприятия, осуществляемые учреждениями социальной защиты населения (реабилитационные отделения для инвалидов) направлены на восстановление и поддержку социально-коммуникативных сетей на базе стационарных отделений и отделений временного пребывания. Восстановление навыков самообслуживания может рассматриваться как второе направление деятельности данных учреждений. «Техническое задание» на реабилитацию и планируемые результаты в большинстве случаев не фиксируются, что не позволяет говорить об интеграционной направленности в деятельности данных учреждений. Наибольшее внимание уделяется надомному обслуживанию инвалидов и социально-бытовой реабилитации инвалидов старше трудоспособного возраста.

Специализированные центры реабилитации инвалидов, подведомственные региональному органу управления социальной защитой существуют не во всех регионах и отличаются широкой вариативностью задач и функции: от социально-культурных мероприятий до комплексной системы образовательных услуг и рабочих мест для инвалидов. Например, в Саратовской области Государственное учреждение Саратовский областной центр реабилитации и социальной интеграции инвалидов создан 1 января 2003 года на основании распоряжения Правительства Саратовской области О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур в Саратовской области № 223-Пр от 28.08.2002 г. Деятельность Центра направлена на практическую реализацию основных направлений социальной интеграции инвалидов и обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур в Саратовской области. Основной функцией работы Центра является организационное и информационное обеспечение безбарьерной среды жизнедеятельности инвалидов.

Образовательный комплекс реабилитации инвалидов представлен, как правило специальными образовательными учреждениями для детей инвалидов: коррекционные детские дошкольные учреждения, коррекционные образовательные учреждения для детей с отклонениями в интеллектуальном развитии, сенсорными нарушениями, ДЦП. Профессиональная подготовка инвалидов осуществляется в профессиональных училищах-интернатах, которые могут быть подведомственны как региональному органу управления образованием, так и региональному органу управления социальной защитой. В большинстве случаев – это специализированные учебные заведения, не использующие технологий интегрированного обучения.

Интеграция инвалидов в сферу высшего профессионального образования не носит характера постоянного процесса и практически не контролируется региональными органами управления. Поступление инвалида в вуз, практически всегда, является результатом его индивидуальной образовательной траектории, реализуемой при максимальной использовании первичных сетей поддержки (семья, родственники). При этом основной контингент студентов-инвалидов представлен людьми, имеющими стойкие нарушения здоровья в связи с соматическими заболеваниями, которые не требуют специальных технических средств обучения и приспособлений для доступа в учебное заведение.

Территориальные структуры всероссийских общественных организаций в качестве основной функции ориентируются на организационную защиту прав инвалидов в соответствии со своим профилем. Изменение законодательства в сфере предпринимательской деятельности серьезно ограничило возможности этих организаций в создании специализированных производств, новых рабочих мест. Пока еще сохраняется культурно-досуговая инфраструктура этих организаций, но перспективы ее развития не вызывают оптимизма. Основной акцент их деятельности связан с получением инвалидами государственных преференций в соответствии с действующим законодательством. Общая направленность деятельности общественных организаций инвалидов сохраняет идеологию социального обеспечения и проявляется в поддержке «параллельного» жизненного пространства для инвалидов. Интеграционная парадигма в деятельности общественных организаций инвалидов выражена достаточно слабо, что определяется ограниченными возможностями влияния региональных организаций на региональную политику в сфере социальной интеграции инвалидов. Местные общественные организации инвалидов формируются, как правило, по виду заболевания, что ведет к конкуренции этих организаций в сфере доступа к ограниченным ресурсам поддержки, предоставляемым региональными властями. Местные общественные организации, отстаивая права инвалидов с конкретным заболеванием на особые условия государственной поддержки, демонстрируют второй уровень «изоляции» инвалидов от общества, хотя с точки зрения интеграционного подхода, они также ориентированы на государственные преференции.

Декларированная законом возможность поддержки общественных организаций инвалидов не снимает ограничений, связанных с конкурсным механизмом предоставления финансовой и технической помощи. Более того, государственная поддержка не может предоставляться на осуществление уставной деятельности, а только на реализацию конкретных проектов или программ. Поэтому реализуемые в ряде регионов конкурсы социальных и культурных проектов а, в перспективе социальный заказ, могут рассматриваться как основной механизм реализации требования закона о поддержке общественных организаций инвалидов.

Существующая законодательная база и организационно-функциональные структуры федерального, регионального подчинения, а также негосударственные организации позволяет обеспечить формирование и эффективное функционирование региональной системы социальной интеграции инвалидов. Основная проблема сегодняшнего состояния системы связана с отсутствием уровневой координации и взаимодействия, что, в свою очередь, определяется нечеткостью целевого и функционального содержания деятельности структур, отсутствием единого координационного центра формирования и реализации политики в отношении инвалидов и отсутствием системы критериев и показателей эффективности политики. В качестве основы деятельности системы социальной интеграции инвалидов может выступить региональная целевая программа социальной интеграции инвалидов, базирующаяся не на процессном подходе, а фиксирующая четкие показатели результативности. Пока же основная направленность региональных программ связана с развитием инфраструктуры поддержки инвалидов ее технического оснащения, что, при отсутствии единой стратегии и целевой определенности, не приводит к изменению ситуации.