Социальная реабилитация

1.3. Правовые аспекты реабилитации инвалидов

Создание условий для лиц с ограниченными вследствие физических причин возможностями полноценной жизни должно быть сориентировано на формирование адекватной среды жизнедеятельности, дополнительно к гарантии для реализации каждым из них всей полноты основных прав, свобод и обязанностей и прежде всего конституционных. Утрата трудоспособности, как основание социальной помощи, нашла свое воплощение в развитии системы пособий по временной нетрудоспособности и пенсий и пособий по инвалидности. Полная или частичная утрата трудоспособности компенсируется выплатой пенсий по инвалидности, частично утратившим трудоспособность гарантируется и трудоустройство. Принято считать, что к числу лиц, полностью утративших трудоспособность, относятся инвалиды 1, 2-й групп. Социальная помощь этому контингенту состоит в более высоких нормах пенсионного обеспечения по сравнению с инвалидами 3-й группы, относимыми к лицам с частичной утратой трудоспособности. В то же время для инвалидов 3-й группы реальность трудоустройства вовсе не гарантирована, поскольку вместо рабочих мест для них существует лишь обширное законодательство, подтверждающее это правомочие. Отсутствие работы, невозможность реального трудоустройства, т.е. фактически частичная безработица, этим лицам материально не компенсируется. Сложность организации системы социальной помощи лицам с полной и частичной утратой трудоспособности усугубляется еще и тем, что отсутствует четкость в мерах социальной помощи в связи с болезнью, которой обусловливается утрата трудоспособности. Смещение в сознании людей, да и в законодательстве этих характеристик привело к полной неадекватности системы социальной помощи состоянию трудоспособности, обусловило ее неэффективность и вызвало острую неудовлетворенность ею как самих инвалидов, так и общественного мнения в стране. Правовой основой для развития законодательства в области медицинской реабилитации является Конституция РФ, закрепляющая права граждан на охрану здоровья. Общей гарантией права на охрану здоровья является обеспечение всех граждан бесплатной квалифицированной медицинской помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения, развитие и совершенствование техники безопасности и производственной санитарии; проведение широких профилактических мероприятий; меры по оздоровлению окружающей среды; забота о здоровье подрастающего поколения, включая запрещение детского труда, не связанного с обучением и трудовым воспитанием; развертывание научных исследований, направленных на предупреждение и снижение заболеваемости.
Реабилитация больных и инвалидов реализуется в круге общественных отношений, охватывающих различные сферы социально-экономических прав личности, урегулированных различными отраслями права.
Задача гуманизации и демократизации жизни общества, создания условий для достойного существования каждого его члена связано с проблемой социальной защищенности личности, что может быть обеспечено путем формирования системы правовых гарантий, базирующихся на реальностях общественной жизни и ориентированных на цели общественного развития. Объективно существуют лишь два способа содействия личности в решении ее проблем: предоставление в натуре услуг и предметов, позволяющих преодолеть обстоятельства, затрудняющие жизнедеятельность, либо денежных выплат, располагая которыми инвалид может получить эти предметы и услуги самостоятельно. Российское законодательство идет по пути сочетания этих двух форм.
Правовое регулирование реабилитации характеризуется отчетливо проявляющейся фрагментарностью и бессистемностью, а потому не обеспечивает необходимой эффективности средств, затрачиваемых из общественных фондов потребления на эти цели.
Актуальные задачи в сфере реабилитации больных и инвалидов состоят в четком, исходя из фактических потребностей лиц с нарушением здоровья и трудоспособности, оформлении элементов формирующейся системы реабилитации, упорядочении взаимосвязей между ними и в создании механизма, включая правовое регулирование, обеспечивающее эффективность этой системы. Принципиальным недостатком правотворческой работы является отсутствие попытки связать все вопросы в единое решение, подчиненное единой цели, позволяющее сосредоточить все материальные ресурсы и повысить эффективность не только каждой меры социальной помощи, а всей системы в целом.
Отношение к инвалиду как к личности может быть обеспечено в рамках системы социальной помощи, когда удастся отразить в ней высшие нравственные принципы человечности — создать условия для удовлетворения первичных потребностей (в пище, одежде и др.) для всех граждан, включая и инвалидов. При этом для обеспечения равенства с другими гражданами для инвалидов должна учитываться специфика их потребностей. Социально-экономическое и нравственное наследие современного общества отягощено приоритетностью материальных потребностей, что явилось почвой для формирования и углубления склонностей к социальному иждивенчеству, отмечаемому в сфере распределения по труду и еще в более значительных масштабах — в сфере социального обеспечения.
В настоящее время в общественном мнении сложилось единство в оценке глубины и масштабности проблемы инвалидов. Вместе с тем резко не совпадают представления о путях их разрешения. Гиперболизируется значение благотворительности и игнорируется мнение специалистов по этому вопросу. Вынужденное в государственном масштабе обращение в сфере помощи инвалидам к милосердию и благотворительности не должно подменить суть социальной политики в отношении к ним. Длительный период насильственного утверждения единых правил и норм социального поведения отразился на массовом сознании: нормой стало ожидание помощи от государства, люди зачастую перестали прилагать для решения своих проблем необходимые усилия. Практика, включая функционеров всех уровней, оказалась не готовой к решению вопросов в социальной политике в условиях отсутствия жесткой централизованной системы отношений. В центре социальной политики должен находиться человек, который выступает одновременно как ее цель, предмет и субъект, так как лишь человек выработал в себе умение действовать целенаправленно. Через человека и с помощью человека государственные органы, учреждения и общественные организации должны реализовывать цели и задачи социальной политики. Изменение социальной структуры, характеризующееся соотношением классов, слоев, групп и иных структур, а также системой связи и зависимости между ними, должны быть направлены на такие цели:
• углубление социальной справедливости;
• выравнивание общественной дифференциации в сфере уровня жизни разных классов и слоев;
• социальный прогресс;
• социальную безопасность.
Функции социальной политики — выявление и ликвидация механизмов и процессов, дегуманизирующих действительность, а также нормирование механизмов, обеспечивающих постоянную полноценную интеграцию человека в общество. Социальная политика должна основываться на следующих принципах:
• гарантированность государством и закрепление в законодательстве социальной защищенности личности;
• целевое финансирование, прогнозирование и программно-информационное обеспечение целевых социальных программ;
• обеспечение профессионально-технического функциони-рования системы социальных институтов (здравоохранения, образования, социальной защиты, культуры, охраны труда, занятости и т.п.);
• легализация, адекватность и дифференцированность социальных гарантий;
• адресность социальной поддержки населения;
• ориентация мер, направленных на интеграцию человека в общество, на потенциальные способности личности к самообеспечению через решение проблем, являющихся причиной ограничения его жизнедеятельности и препятствующих полноценной интеграции;
• системность и стабильность мер, направленных на поддержание и позитивное развитие объектов социальной политики;
• гуманизм, равенство стартовых возможностей, социальная справедливость и социальная безопасность.
Аспекты социальной политики с учетом ее постановочных задач подразделяются на следующие блоки.
1 блок — этика и мораль. Этот блок включает:
• формирование морали и определение ее места в жизни отдельных членов общества;
• формирование моральных отношений личности и общества.
2 блок — общественный и личный быт членов общества; включает:
• государственное регулирование материальной и культурной среды, в которой происходит удовлетворение потребностей человека и поддержание здоровья;
• экспертизу различий и сходства быта отдельных групп и слоев населения;
• мониторинг психологии быта членов общества.
3 блок — социально-психологические особенности различных социальных групп и слоев общества, в том числе:
• мониторинг социально-психологических особенностей различных социальных групп и слоев общества;
• экспертизу закономерностей взаимодействия психологических и социальных факторов жизнедеятельности людей;
• изучение особенностей взаимоотношений, форм общения и взаимовлияния членов общества;
• государственный патронаж и протекционизм в формировании и социально-психологическом становлении обычаев, нравов, традиций общественного сознания различных групп, слоев населения и общества в целом;
• мониторинг положения отдельных групп, слоев в обществе и государственное регулирование, направленное на недопущение массовой бедности населения;
• изучение социально-психологических характеристик семей и оказание необходимой помощи в затруднительных для семей ситуациях;
• изучение материальных и духовных ценностей членов общества;
• социально-психологическое моделирование социальных групп, слоев, общества в целом.
4 блок — выявление закономерностей развития и функционирования отдельных социальных групп, слоев как самостоятельных систем и как части системы общества в целом.
5 блок — производственная сфера деятельности людей; включает:
• государственное регулирование формирования оптимальной производственной среды, в которой происходит трудовая деятельность людей;
• мониторинг психологии производственной сферы деятельности людей;
• мониторинг приоритетов мотивации личности, общества, семьи при формировании установок на трудовую деятельность.
6 блок — социально-экономические аспекты; включает:
• формирование критериев оценки прожиточного минимума человека и государственные гарантии предоставления этого минимума человеку;
• формирование принципов и условий обеспечения экономической самостоятельности членов общества;
• государственное содействие рентабельности трудовой деятельности людей;
• государственное регулирование субсидированной занятости;
• разработка методики оценки пригодных для трудового устройства индивидуумов рабочих мест на рынке труда;
• формирование целевых программ занятости.
7 блок — социально-правовые аспекты, в том числе:
• определение места правовых норм, регламентирующих решение социальных проблем в системе права;
• определение социально-правовой сущности основных категорий системы социальной защиты населения;
• определение правовых принципов социальной защиты населения;
• постановка проблем правового регулирования материального обеспечения лиц с ограниченной трудоспособностью;
• анализ судебной и административной практики по защите прав и законных интересов граждан и эффективности правового регулирования социальной защиты населения;
• разработка критериев и оценка эффективности отдельных мер социальной защиты населения.
8 блок — охрана здоровья нации; включает:
• государственные гарантии бесплатной в необходимых объемах медицинской помощи всем членам общества;
• государственную поддержку организации и развития альтернативных форм медицинского обслуживания населения;
• государственные гарантии сохранения и поддержания санитарно-эпидемиологического контроля, а также служб, оказывающих помощь населению в экстремальных ситуациях;
• государственная стандартизация критериев безопасности труда и внедрения жесткой системы контроля за их соблюдением.
9 блок — культура и просвещение; включает:
• государственные гарантии бесплатного базового и профессионального образования всем членам общества в соответствии с их способностями;
• государственную поддержку организации и развития альтернативных форм образования;
• государственные гарантии сохранения и преумножения культурного наследия народа.
Таким образом, социальная политика может иметь определенный круг практических задач, в соответствии с которым следует проводить построение системы управления процессом принятия и реализации решений в социальной сфере.
Приоритет в социальной политике задачи обеспечения равенства граждан позволяет считать правомочным для ее решения принятие законодательства об основах социальной защиты инвалидов до принятия общего для всей сферы социальной защиты населения акта. В последующем нормы этого законодательства могут быть включены в единый Кодекс о социальной защите населения РФ. В законодательстве об основах социальной защиты инвалидов должно быть легализовано понятие реабилитации инвалида, закреплена гарантированность представления реабилитационных услуг как важнейшей части социальной защиты инвалидов. Основой механизма социальной защиты каждого конкретного инвалида должна быть признана индивидуальная программа реабилитации, формирующаяся в соответствии с потребностями инвалида и с учетом базовой программы реабилитации, имеющей бюджетное финансирование и утверждаемой правительством РФ.
Реабилитация инвалидов, осуществляемая в рамках правового пространства, станет реальной основой скоординированных действий различных специалистов, ведомств, государственных и негосударственных структур. Легализованное право инвалидов на реабилитацию обеспечит этим гражданам надежную гарантию на социальную защиту и равные возможности.
В настоящее время в РФ действуют многочисленные нормативно-правовые документы, регулирующие социальную защиту инвалидов. В декабре 1995 года был принят закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», который стал своеобразным компромиссным законодательным документом, по-скольку в нем нашли отражение компромиссные правовые решения проблем инвалидности и инвалидов, совместно выработанные исполнительными органами власти и общественными движениями инвалидов и относительно устроившие обе стороны. Безусловно, такой закон несовершенен, но все же следует считать его принятие полезным и прогрессивным явлением.
Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов. В первой его главе, излагающей общие положения, раскрывается содержание понятий «инвалид», «социальная защита инвалидов», состав законодательств о социальной защите инвалидов, определяется компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти, субъектов Российской Федерации в области социальной защиты инвалидов, устанавливается ответственность за причинение вреда здоровью, приведшего к инвалидности.
Согласно Закону инвалид — это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким нарушением функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящими к ограничению жизнедеятельности и вызывающими необходимость в социальной защите. Ограничение жизнедеятельности определяется законом как полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться, заниматься трудовой деятельностью.
Социальная защита инвалидов — это система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих им условия для преодоления, замещения ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.
Согласно Закону, к компетенции федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относится: определение государственной политики в отношении инвалидов; принятие Федеральных законов и нормативных актов, заключение международных договоров по вопросам социальной защиты инвалидов; установление общих принципов организации и осуществления медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов; установление государственных стандартов на услуги и технические средства, норм и правил сертификационных требований к обустройству среды жизнедеятельности инвалидов; установление порядка аккредитации и лицензирования организаций, осуществляющих реабилитацию инвалидов; разработка и реализация Федеральных целевых программ в области реабилитации инвалидов; утверждение и финансирование Федеральных базовых программ реабилитации инвалидов, создание управления объектами реабилитационной индустрии федерального подчинения; определение перечня специальностей и подготовка социальных работников; координация научных исследований и опытно-конструкторских работ в области медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов; разработка методических документов по вопросам социальной защиты инвалидов; установление квот рабочих мест для инвалидов, различных федеральных льгот организациям, участвующим в социальной защите инвалидов, и отдельным категориям инвалидов, формирование показателей федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов.
Общие положения Закона завершаются статьей, устанавливающей административную, материальную, гражданско-правовую и уголовную ответственность за причинение вреда здоровью граждан, приведшего к инвалидности.
Вторая глава Закона (статья 7, 8) регламентирует медико-социальную экспертизу (МСЭ). МСЭ — это определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию на основе оценки ограничения жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма. МСЭ осуществляется Государственной службой медико-социальной экспертизы, входящей в систему органов защиты населения.
Медицинские услуги при оформлении граждан для освидетельствования и реабилитационные мероприятия входят в базовую программу обязательного медицинского страхования граждан.
На государственную службу МСЭ возлагаются:
• определение группы инвалидности, ее причины, времени наступления сроков;
• определение потребностей в мерах социальной защиты;
• разработка индивидуальных программ реабилитации;
• изучение уровня и причин инвалидности населения;
• участие в разработке комплексных программ профилактики инвалидности, медико-социальной реабилитации и социальной защиты инвалидов;
• определение степени утраты профессиональной трудоспособности лиц, получивших трудовое увечье или профессиональное заболевание;
• определение причин смерти инвалида.
Решения органа Государственной службы МСЭ являются обязательными для исполнения.
В третьей главе Закона (статья 9—12) дано понятие реабилитации инвалидов как системы медицинских, психологических, социально-экономических, педагогических мероприятий, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма. Целью реабилитации является восстановление социального статуса инвалида, достижение им материальной независимости и его социальная адаптация. Определено, что реабилитация инвалидов включает в себя медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию. Гарантированный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно, входит в Федеральную базовую программу реабилитации. Индивидуальная программа реабилитации представляет оптимальный для него комплекс реабилитационных мероприятий, куда могут включаться дополнительно к мероприятиям Федеральной базовой программы и другие мероприятия, финансируемые самим инвалидом или другими лицами (организациями). Отказ инвалида от предложенной индивидуальной программы реабилитации освобождает указанные органы от ответственности за ее выполнение.
В соответствии с Законом Государственная служба реабилитации инвалидов — это совокупность органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений различного уровня, осуществляющих мероприятия по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации.
Четвертая глава Закона (статья 13—32) является центральной и в ней охвачены различные стороны обеспечения жизнедеятельности инвалидов. В нее входит: порядок оказания медицинской помощи инвалидам; порядок обеспечения их беспрепятственного доступа к информации и объектам социальной инфраструктуры; порядок обеспечения инвалидов жилой площадью; порядок обеспечения и обучения детей-инвалидов; порядок обеспечения образования и занятости инвалидов; определение прав и обязанностей, ответственность работодателей в обеспечении занятости инвалидов, порядок и условия признания инвалида безработным; порядок материального обеспечения, социально-бытового и транспортного обслуживания инвалидов, сохранение льгот, установленных инвалидам, а также ответственность за нарушение прав и за неисполнение обязанностей по обеспечению доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры.
Квалифицированная медицинская помощь инвалидам оказывается бесплатно или на льготных условиях, а медицинская реабилитация проводится в рамках Федеральной базовой программы медицинского страхования.
Инвалидам гарантировано право на получение необходимой информации. Одновременно устанавливается ответственность за неисполнение организациями обязанностей по обеспечению доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры.
Предусмотрено обеспечение инвалидов и семей с детьми-инвалидами жилой площадью на льготных условиях, дополнительной жилой площадью в соответствии с перечнем заболеваний; коммунальные услуги и аренда жилых помещений оплачиваются инвалидами на льготных основаниях. Установлено также право инвалидов на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведение подсобного и дачного хозяйства и садоводства.
Непрерывность воспитания и образования, социально-бытовую адаптацию детей-инвалидов осуществляют образовательные учреждения, органы социальной защиты населения, учреждения связи, информации, физической культуры.
Инвалидам гарантируются необходимые условия для получения образования и профессиональной подготовки всех уровней в общеобразовательных или специальных образовательных учреждениях в соответствии с индивидуальной программой реабилитации.
Обеспечение занятости инвалидов гарантируется путем проведения специальных мер, повышающих их конкурентоспособность на рынке труда.
Условия труда инвалидов предусмотрены в соответствии с индивидуальной программой реабилитации; для инвалидов 1-й и 2-й группы устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени, ежегодный отпуск для инвалидов всех групп — не менее 30 суток.
Законом установлено, что безработным признается инвалид, имеющий трудовую рекомендацию, не имеющий работы, зарегистрированный в органе Федеральной службы занятости в целях поиска подходящей работы и готовый приступить к ней. Для признания инвалида безработным он должен представить в орган службы занятости индивидуальную программу реабилитации.
Инвалиды и дети-инвалиды имеют право на санаторно-курортное лечение в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. В зависимости от тяжести и причины инвалидности предусмотрен порядок обеспечения инвалидов (и сопровождающих лиц) санаторными путевками.
Пятая глава Закона (статья 33, 34) устанавливает право инвалидов на создание общественных объединений, которые могут быть участниками хозяйственных обществ, ведущих предпринимательскую деятельность и владеющих различными видами собственности.
Правовой защите труда инвалидов посвящены также ряд статей Кодекса Законов о труде Российской Федерации. Указывается, в частности, что администрация не в праве отказать инвалиду в приеме на работу при наличии соответствующей трудовой рекомендации, а при сокращении штатов должно быть обеспечено предпочтительное оставление на работе инвалидов. Перевод инвалида на другую работу возможен в связи с изменениями состояния здоровья и трудовой рекомендации, по инициативе инвалида или же по инициативе администрации, но с согласия самого инвалида. Специальная статья КЗОТа регулирует возможность трудоустройства инвалида с сокращенным рабочим днем, с дополнительными перерывами в работе, освобождение от сверхурочных и ночных работ. За инвалидами 3 группы место работы сохраняется до выздоровления или до полной утраты трудоспособности. При увольнении инвалида по сокращению штатов за ними сохраняется непрерывный стаж работы независимо от продолжительности перерыва.
Правовые основы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов детально изложены в Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
Законом установлены основные принципы в области социального обслуживания:
• соблюдение прав человека и гражданина;
• предоставление государственных гарантий в сфере социального обслуживания;
• обеспечение равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов;
• преемственность всех видов социального обслуживания;
• ориентация на индивидуальные потребности;
• приоритет мер социальной адаптации;
• ответственность органов государственной власти и должностных лиц;
• обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания.
При получении социальных услуг граждане пожилого возраста и инвалиды имеют право на уважительное и гуманное отношение, выбор учреждения и формы социального обслуживания, информацию о своих правах, согласие на социальное обслуживание или отказ от него, конфиденциальность информации личного характера, защиту своих прав и законных интересов, в том числе в судебном порядке.
Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях, имеют право на получение образования и профессиональное обучение.
Законом установлено право граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях, работать по найму или участвовать в лечебно-трудовой деятельности в соответствии с медицинскими рекомендациями. Законом предусмотрены следующие формы социального обслуживания:
• социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское обслуживание);
• полустационарное социальное обслуживание;
• стационарное социальное обслуживание;
• срочное социальное обслуживание;
• социально-консультативная помощь.
По желанию граждан социальное обслуживание может осуществляться на постоянной или временной основе.
Принятие Законов о социальной защите инвалидов и социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов определяет необходимость разработки и принятие многих нормативных актов на федеральном и региональном уровнях, обеспечивающих реализацию принятых законов.